Indikatorrapporten

FoU-bevilgninger over statsbudsjettet

Svak vekst i FoU-bevilgningene i 2022 

Analysen av bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid (FoU) i vedtatt statsbudsjett for 2022 anslår at 42,4 milliarder kroner vil gå til FoU, se figur 1. Det er en økning på 1,7 milliarder kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 2021, eller en nominell vekst på rundt 4 prosent.  

Med forventningene om lønns- og prisvekst fra revidert nasjonalbudsjett (RNB) som ble lagt fram i mai 2022, ville 2022-budsjettet gi en marginal realvekst sammenlignet med saldert budsjett for 2021. Prisveksten den siste tiden ligger imidlertid atskillig høyere enn hva som ble lagt til grunn i RNB. Det er derfor sannsynlig at bevilgningene til FoU i 2022 vil vise realnedgang når utviklingen senere vil bli målt basert på endelige indekser.

Figur 4.1a Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett 2005­−2022. Løpende og faste 2015-priser, milliarder kroner (venstre akse) og årlig realvekst i prosent (høyre akse).  

Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen

I statsbudsjettene fra 2013 til 2017 var det stor og relativt jevn vekst i bevilgningene til FoU. Årlig gjennomsnittlig realvekst i denne perioden var rundt 5 prosent. Etter 2017 har økningen i FoU-bevilgningene flatet ut. I faste priser ligger bevilgningene til FoU i 2022 bare svakt over hva de gjorde i 2017. 

Stor nedgang for FoU i 2022 målt mot BNP  

FoU-bevilgninger som andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) uttrykker forholdet mellom antatt offentlig satsing på FoU og samlet verdiskaping i landet. Anslåtte bevilgninger til FoU i vedtatt statsbudsjett for 2022 er beregnet å utgjøre 0,86 prosent av BNP, se figur 2. Det er lavere enn i 2021 da andelen var 0,98 prosent, og betydelig under toppnivået for BNP-indikatoren fra 2020, som var 1,15 prosent. Den høye andelen i 2020 skyldtes sterk nedgang i BNP som følge av koronakrisen, mens de reduserte andelene de to siste årene henger sammen med ny sterk vekst i BNP. Beregningene bygger på foreløpige tall om BNP-utviklingen i revidert nasjonalbudsjett for 2022, og det er usikkerhet knyttet til disse.  

FoU øker litt målt mot totale bevilgninger 

En annen indikator som ikke er så avhengig av utviklingen i BNP er å måle omfanget av FoU-bevilgninger opp mot totale bevilgninger over statsbudsjettet. De anslåtte bevilgningene til FoU er beregnet å utgjøre 4,14 prosent av 2022-budsjettets samlete utgifter når overføringer til Statens pensjonsfond, Statens pensjonskasse og lånetransaksjoner holdes utenfor, se figur 2. Andelen går litt opp fra 2021, da den var 4,04 prosent, men er fortsatt noe under nivået fra perioden 2017−2019, da den lå rundt 0,1 prosentpoeng høyere.  

Figur 4.1b Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett. 2005−2022. Andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) og andel av totale bevilgninger over statsbudsjettet. Prosent.  

Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen

Tre departementer står for 79 prosent av FoU-bevilgningene 

Analysen for 2022 beregner FoU på rundt 135 av utgiftskapitlene i statsbudsjettet. Alle departementer har bevilgninger rettet mot FoU-formål, men det er store forskjeller i størrelsen på bevilgningene, se figur 4.1c

En betydelig del av statlig FoU-finansiering kommer over budsjettene til tre departementer. 54 prosent av FoU-bevilgningene i 2022, eller 22,7 milliarder kroner, blir kanalisert over budsjettet til Kunnskapsdepartementet (KD), som er den desidert største bidragsyteren. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) er de nest største departementene med henholdsvis 14 og 12 prosent av samlete FoU-bevilgninger i 2022. Til sammen kommer 79 prosent av FoU-bevilgningene over de tre nevnte departementenes budsjetter. 

Figur 4.1c Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett 2022, etter departement. Milliarder kroner (venstre akse) og som prosent av departementets samlete bevilgninger (høyre akse). 

Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen

Det er også store forskjeller mellom departementene i hvor stor andel av totalt budsjett som går til FoU, se figur 4.1c. Tre departementer skiller seg ut med relativt høye FoU-andeler. Det gjelder KD, der 32 prosent av departementets budsjett blir anslått å gå til FoU-formål, fulgt av NFD og Olje og energidepartementet (OED), der FoU-andelene er beregnet til henholdsvis 25 og 14 prosent.  

Klima- og miljødepartementets (KLD) FoU-bevilgninger er anslått å utgjøre 7 prosent, mens bevilgninger til FoU ligger under 4 prosent for de øvrige departementenes budsjetter. For flere departementer utgjør bevilgningene til FoU godt under 1 prosent av de samlete bevilgninger.  

Et sammensatt FoU-budsjett 

I dette avsnittet er utgiftspostene i det samlete FoU-budsjettet kategorisert i syv bevilgningskategorier. Inndelingen skiller mellom rene og sammensatte forskningsbevilgninger. Førstnevnte er bevilgninger som eksplisitt er øremerket FoU, mens sammensatte bevilgninger omfatter andre og flere formål enn bare FoU. Her vil FoU-delen av bevilgningen utgjøre en mindre andel av den samlete bevilgningen.  

Ved siden av dette hovedskillet er det grunn til å synliggjøre at for enkelte rene forskningsbevilgninger vil andre faktorer enn forskningspolitiske vurderinger være bestemmende for bevilgningens utvikling fra år til år. Det vil for eksempel gjelde kontingenter knyttet til flerårige internasjonale samarbeidsavtaler og investeringer i infrastruktur. 

Ut fra disse kriteriene er FoU-bevilgningene delt inn i kategorier etter hvilken grad bevilgningen påvirkes av forskningspolitiske vurderinger og prioriteringer fra år til år. Figur 4.1d viser at FoU-budsjettet er sammensatt og heterogent. For en betydelig del av FoU-budsjettet vil andre faktorer og politiske prioriteringer enn strengt forskningspolitiske være utslagsgivende for bevilgningenes omfang og utvikling. 

Figur 4.1d Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett etter ulike bevilgningskategorier. 2013−2022. Faste 2015-priser.

Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen 

Rene forskningsbevilgninger gjennom Norges forskningsråd utgjør rundt 10 milliarder kroner i 2022. Det er nesten en fjerdedel av samlet FoU-budsjett. Etter tre år med realnedgang ser vi en liten økning i bevilgningene til Forskningsrådet i 2022, basert på forutsetninger om prisvekst fra våren 2022.  

Bevilgninger i kategorien andre rene forskningsbevilgninger var på 1,7 milliarder kroner i 2022, som utgjorde 4 prosent av bevilgningene til FoU. Bevilgningene lå nominelt om lag på samme nivå i 2021, noe som medfører en realnedgang for bevilgningskategorien i 2022.   

Bevilgninger til institusjoner der FoU er en kjerneaktivitet er i 2022 på vel 16 milliarder kroner. Det er den klart største bevilgningskategorien med 38 prosent av FoU-bevilgningene. FoU-delen av rammebevilgningen til universiteter og høgskoler utgjør 88 prosent av kategorien, og 33 prosent av det totale forskningsbudsjettet. 2022 er første budsjettår med realnedgang i bevilgningene under denne kategorien. Nedgangen henger først og fremst sammen med budsjettekniske forhold ved innføring av ny modell for statlige virksomheters innbetaling av pensjonspremie. Institutter som er med i ordningen for statlig grunnbevilgning til forskningsinstitutter og forskningskonsern mottar grunnbevilgning fra Forskningsrådet. Disse bevilgningene inngår i kategorien rene forskningsbevilgninger ovenfor. 

Bevilgninger til investeringer gjelder i stor grad nybygg i universitets- og høgskolesektoren. Dette er bevilgninger som i perioder kan bli svært store, og vil kunne variere mye fra år til år. Forskningspolitiske vurderinger kan spille en betydelig rolle i slike bevilgninger, særlig i oppstartsåret, men også underveis kan det være et visst handlingsrom for å justere beløpene fra år til år. Dette kan skje ut fra forskningspolitiske hensyn, men oftest vil tekniske, faglige og andre forhold spille inn. Investeringer utgjør i 2022 vel 900 millioner kroner, som tilsvarer rundt 2 prosent av FoU-budsjettet. Det er en realnedgang sammenlignet med saldert budsjett for 2021. 

Bundne forskningsbevilgninger omfatter bevilgninger som ikke er påvirket av løpende forskningspolitiske vurderinger og prioriteringer, selv om bevilgningene i all hovedsak er øremerket FoU. Typiske bevilgninger i denne kategorien er kontingenter for deltakelse i internasjonale samarbeidsorganisasjoner, der de økonomiske forpliktelsene er knyttet til flerårige avtaler og kun endres fra år til år som følge av tekniske faktorer. I 2022 utgjør bundne forskningsbevilgninger mer enn 4,2 milliarder kroner, eller 10 prosent av det samlete forskningsbudsjettet. Sammenlignet med vedtatt budsjett for 2021 er det denne kategorien som har desidert størst realvekst, noe som skyldes økning i kontingenten for deltakelse i EUs rammeprogrammer for forskning og innovasjon. 

Bevilgninger til institusjoner der FoU utgjør en mindre del av virksomheten gjelder bevilgninger til institusjoner med forskningsaktivitet, men der FoU-andelen av institusjonsbevilgningen vil være lav. For noen institusjoner kan likevel FoU-delen bli betydelig, som for rammebevilgningen til regionale helseforetak. Her er FoU-andelen lav, men fordi totalbevilgningen til foretakene er svært stor, blir også FoU-delen stor. Bevilgninger i denne kategorien var i 2022 på nær 4,6 milliarder kroner eller rundt 11 prosent av de totale bevilgninger til FoU. Sammenlignet med 2021 er bevilgningsnivået for kategorien omtrent uendret. 

Sammensatte poster med lav FoU-andel omfatter bevilgninger til FoU som er innbakt i bevilgninger med andre hovedformål og som normalt ikke omtales eksplisitt i proposisjonsteksten. De er ikke, eller bare i svært liten grad, gjenstand for forskningspolitisk vurdering. Bevilgninger i denne kategorien var i 2022 på 4,7 milliarder kroner, noe som utgjør 11 prosent av samlet FoU-budsjett. Sammenlignet med saldert budsjett for 2021 ligger det an til omtrent nullvekst for denne bevilgningskategorien.