Bevilgninger til FoU over statsbudsjettet
Analysen av bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid (FoU) over statsbudsjettet utarbeides etter internasjonale retningslinjer i OECDs Frascati-manual (OECD, 2015), og gir informasjon om planlagt statlig finansiert FoU-innsats i budsjettåret. Den er i første rekke basert på informasjon fra budsjettdokumenter. Med bakgrunn i kunnskap som finnes om FoU-ressurser fra FoU-statistikken, anvendes FoU-koeffisienter på aktuelle budsjettkapitler og -poster.
Statsbudsjettanalysen gir informasjon om utviklingen i offentlig finansiert FoU på et tidlig tidspunkt. Samtidig er det grunn til å presisere at det er større usikkerhet knyttet til budsjettdata enn til FoU-undersøkelsene. Mens FoU-statistikken beskriver den faktiske ressursbruken til FoU målt i ettertid basert på regnskapsopplysninger og de utførende forskningsmiljøenes vurdering av forskningskomponenten, bygger statsbudsjettanalysen på informasjon om myndighetenes hensikt med bevilgningene.
Avsetninger og overføringer mellom år vil kunne bidra til forskjeller ved sammenligninger mellom bevilgningstall og hva som faktisk ble brukt.
I henhold til de internasjonale retningslinjene omfatter statsbudsjettanalysene bare kontantbevilgninger. Statens provenytap som følge av SkatteFUNN-ordningen inngår derfor ikke i analysene.
En viktig forskjell ved sammenligninger av FoU-tall fra statsbudsjettanalysen og nasjonal FoU-statistikk er at analysen inkluderer bevilgninger som kanaliseres til utenlandske mottakere, mens nasjonal FoU-statistikk kun omfatter FoU utført i Norge. I tilfeller der bevilgninger blir kanalisert tilbake til Norge fra utlandet, som gjennom EUs rammeprogrammer, vil midlene inngå i FoU-statistikken, men da som utenlandske midler.
Betydelig realnedgang i FoU-bevilgningene i 2025
Analysen av bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid (FoU) i vedtatt statsbudsjett for 2025 anslår at 48,7 milliarder kroner vil gå til FoU, se figur 4.1a. Det er bare 0,4 milliarder kroner mer enn i det vedtatte budsjettet for 2024, noe som gir en nominell vekst på under 1 prosent. Dersom forventningene fra revidert nasjonalbudsjett (RNB) om generell lønns- og prisvekst legges til grunn, vil 2025-budsjettet gi en betydelig realnedgang på 3 prosent sammenlignet med bevilgningene til FoU i saldert budsjett for 2024.
Figur 4.1a Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett. Løpende og faste 2015-priser1 i milliarder kroner (venstre akse) og årlig realvekst i prosent (høyre akse). 2005–2025.
1 For perioden 2005–2024 er indeks for næringen Forskning og utviklingsarbeid lagt til grunn. Indeksen er foreløpig for 2022–2024. For 2025 er de generelle anslagene for lønns- og prisvekst i Revidert nasjonalbudsjett 2025 (Meld. St. 2 (2024–2025)) lagt til grunn.
Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen
Statsbudsjettene fra 2013 til 2017 hadde stor og ganske jevn vekst i bevilgningene til FoU. Årlig gjennomsnittlig realvekst i denne perioden lå på rundt 5 prosent. Etter 2017 har økningen i FoU-bevilgningene i saldert budsjett flatet ut, og i flere budsjettår har det vært nedgang i de prisjusterte bevilgningene til FoU. 2025 føyer seg inn blant budsjettene med realnedgang. I faste 2015-priser ligger bevilgningene til FoU i 2025 på om lag samme nivå som i saldert budsjett for 2017.
Liten nedgang i BNP-andelen
FoU-bevilgninger som andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) uttrykker forholdet mellom antatt offentlig satsing på FoU og samlet verdiskaping i landet. Anslåtte bevilgninger til FoU i vedtatt statsbudsjett for 2025 er beregnet å utgjøre 0,90 prosent av BNP, se figur 4.1b. Det gir en liten nedgang fra 2024, da andelen var 0,93 prosent, men nivået ligger likevel over budsjettene i 2022 og 2023, da BNP-andelen var henholdsvis 0,74 prosent og 0,86 prosent. Toppnivået for BNP-indikatoren kom i 2020 med 1,13 prosent. Den høye andelen i 2020 hang sammen med et uvanlig sterkt fall i BNP som følge av koronapandemien. Siden 2020 har det vært ny sterk vekst i BNP, noe som har gitt negative utslag for indikatoren. 2025-beregningen bygger på foreløpige tall for BNP-utviklingen i revidert nasjonalbudsjett for 2025, og det vil alltid være usikkerhet knyttet til disse.
Bevilgninger til FoU faller målt mot totale bevilgninger
I figur 4.1b ser vi at de anslåtte bevilgningene til FoU er beregnet å utgjøre 3,60 prosent av 2025-budsjettets samlede utgifter når overføringer til Statens pensjonsfond utland, Statens pensjonskasse og lånetransaksjoner holdes utenfor. Dette er det laveste nivået som er målt for denne indikatoren siden 2005. Den var på sitt høyeste fra 2017 til 2019, da bevilgningene til FoU utgjorde fra 4,24 til 4,27 prosent av de totale bevilgningene over statsbudsjettet.
Figur 4.1b Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett som andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) og som andel av totale bevilgninger1 over statsbudsjettet. 2005–2025.
1 Totale bevilgninger i saldert budsjett, unntatt overføringer til Statens pensjonsfond utland, Folketrygden og Utlån, gjeldsavdrag mv.
Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen
Et heterogent FoU-budsjett
I dette avsnittet er utgiftspostene i det samlede FoU-budsjettet kategorisert i syv bevilgningskategorier. Inndelingen skiller mellom rene og sammensatte forskningsbevilgninger. Førstnevnte er bevilgninger som eksplisitt er øremerket FoU, mens sammensatte bevilgninger omfatter andre og flere formål enn bare FoU. Her vil FoU-delen av bevilgningen utgjøre en mindre andel av den samlede bevilgningen.
Ved siden av dette hovedskillet er det grunn til å synliggjøre at for enkelte rene forskningsbevilgninger vil andre faktorer enn forskningspolitiske vurderinger være bestemmende for bevilgningens utvikling fra år til år. Det vil for eksempel gjelde kontingenter knyttet til flerårige internasjonale samarbeidsavtaler og investeringer i infrastruktur.
Ut fra disse kriteriene er FoU-bevilgningene delt inn i kategorier som er ordnet etter bevilgningens påvirkelighet for forskningspolitiske vurderinger og prioriteringer fra år til år.
Figur 4.1c Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett etter ulike bevilgningskategorier. 2013–2025. Faste 2015-priser.
Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen og NIFU
Figur 4.1c viser at FoU-budsjettet er sammensatt og heterogent. For en betydelig del av FoU-budsjettet vil andre faktorer og politiske prioriteringer enn strengt forskningspolitiske være utslagsgivende for bevilgningenes omfang og utvikling. Slike forhold påvirker også utviklingen for FoU-bevilgningene i 2025.
Lavere EU-kontingent og bruttobudsjettering av Forskningsrådet bidrar til nedgangen i 2025
Rene forskningsbevilgninger gjennom Norges forskningsråd utgjør nærmere 11 milliarder kroner i 2025. Det tilsvarer 22 prosent av samlet FoU-budsjett. Det har vært realnedgang i bevilgningene til Forskningsrådet siden 2018. Nedgangen i 2025 skyldes til dels tekniske forhold som følge av omlegging fra netto- til bruttobudsjettering av Forskningsrådet.
Bevilgninger i kategorien andre rene forskningsbevilgninger var på 1,7 milliarder kroner i 2025, som utgjorde 3 prosent av bevilgningene til FoU. Bevilgningene lå nominelt om lag på samme nivå i 2024, noe som medfører en liten realnedgang for bevilgningskategorien i 2025.
Bevilgninger til institusjoner der FoU er en kjerneaktivitet[1] er i 2025 på vel 18 milliarder kroner. Det er den klart største bevilgningskategorien med 37 prosent av FoU-bevilgningene. FoU-delen av rammebevilgningen til universiteter og høgskoler utgjør 87 prosent av kategorien, og 32 prosent av det totale forskningsbudsjettet. Etter mange budsjettår med realvekst, har det siden 2021 vært en mer vekslende utvikling i FoU-bevilgningene under denne kategorien. I faste priser er bevilgningene i 2025 anslått å være litt lavere enn i 2024.
Bevilgninger til investeringer gjelder i stor grad nybygg i universitets- og høgskolesektoren. Dette er bevilgninger som i perioder kan bli svært store, men som samtidig vil kunne variere mye fra år til år. Forskningspolitiske vurderinger kan spille en betydelig rolle i slike bevilgninger, særlig i oppstartsåret, men også underveis kan det være et visst handlingsrom for å justere beløpene fra år til år. Dette kan skje ut fra forskningspolitiske hensyn, men oftest vil tekniske, faglige og andre forhold spille inn. FoU-delen i slike investeringer er anslått å utgjøre nær 2,8 milliarder kroner i 2025, som tilsvarer rundt 6 prosent av FoU-budsjettet. Det er den høyeste andelen av FoU-budsjettet som investeringer noen gang har stått for. De største pågående prosjektene er Livsvitenskapsbygget ved Universitetet i Oslo og Norsk havteknologisenter i Trondheim.
Bundne forskningsbevilgninger omfatter bevilgninger som ikke er påvirket av løpende forskningspolitiske vurderinger og prioriteringer, selv om bevilgningene i all hovedsak er øremerket FoU. Typiske bevilgninger i denne kategorien er kontingenter for deltakelse i internasjonale samarbeidsorganisasjoner, der de økonomiske forpliktelsene er knyttet til flerårige avtaler og kun endres fra år til år som følge av tekniske faktorer. I 2025 utgjør bundne forskningsbevilgninger mer enn 4,6 milliarder kroner, eller 10 prosent av det samlede FoU-budsjettet. Sammenlignet med vedtatt budsjett for 2024 er det en betydelig realnedgang, noe som skyldes lavere utbetaling av kontingent for deltakelse i EUs rammeprogrammer for forskning og innovasjon. Norges kontingent beregnes ut fra Norges økonomiske størrelse sammenlignet med EU-landene. Endringer i landenes BNP vil derfor kunne påvirke utbetalingene fra år til år. Svingninger i valutakurser vil også påvirke utbetalingene.
Bevilgninger til institusjoner der FoU utgjør en mindre del av virksomheten gjelder bevilgninger til institusjoner med forskningsaktivitet, men der FoU-andelen av institusjonsbevilgningen vil være lav. For noen institusjoner kan likevel FoU-beløpet bli betydelig, som for rammebevilgningen til regionale helseforetak. Her er FoU-andelen lav, men fordi totalbevilgningen til foretakene er svært stor, blir også FoU-delen stor. Bevilgninger i denne kategorien var i 2025 på 5,5 milliarder kroner eller rundt 11 prosent av de totale bevilgninger til FoU. Sammenlignet med 2024 er det noe realvekst for bevilgningskategorien.
Sammensatte poster med lav FoU-andel omfatter bevilgninger til FoU som er innbakt i bevilgninger med andre hovedformål og som normalt ikke omtales eksplisitt i proposisjonsteksten. Kategorien omfatter bevilgninger til formål som materiellanskaffelser i forsvaret, bistand og veiformål. Slike bevilgninger er ikke, eller bare i svært liten grad, gjenstand for forskningspolitisk vurdering. Bevilgninger i denne kategorien var i 2025 på 5,2 milliarder kroner, noe som utgjør nærmere 11 prosent av FoU-budsjettet. Sammenlignet med saldert budsjett for 2024 ligger det også her an til noe realvekst.
Realveksten i 2025 for de to siste sammensatte bevilgningskategoriene henger særlig sammen med en kraftig vekst i Forsvarsdepartementets FoU-bevilgninger, som har en realvekst på rundt 28 prosent, mye knyttet til FoU for å støtte opp om Forsvarets langtidsplan.
Tre departementer står for tre firedeler av FoU-bevilgningene
I analysen av FoU-bevilgningene for 2025 er det beregnet FoU på om lag 135 utgiftskapitler i statsbudsjettet. Alle departementer har bevilgninger rettet mot FoU-formål, men det er store forskjeller mellom departementene i størrelsen på bevilgningene.
Tre firedeler av FoU-bevilgningene i 2025 blir kanalisert over budsjettene til tre departementer; Kunnskapsdepartementet (KD) (24,7 milliarder kroner), Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) (6,8 milliarder) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) (5,1 milliarder). Bevilgninger over KDs budsjett står alene for mer enn halve FoU-budsjettet.
I motsatt ende finner vi syv departementer der bevilgninger til FoU utgjør under en halv milliard kroner, se figur 4.1d.
Figur 4.1d Anslåtte bevilgninger til FoU over vedtatt statsbudsjett etter bevilgende departement1. Milliarder kroner (venstre akse) og som prosent av departementets totale bevilgninger (høyre akse). 2025.
1 Departementsforkortelser som er brukt i figuren: Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Barne- og familiedepartementet (BFD), Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD), Energidepartementet (ED), Finansdepartementet (FIN), Forsvarsdepartementet (FD), Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Klima- og miljødepartementet (KLD), Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), Kultur- og likestillingsdepartementet (KUD), Kunnskapsdepartementet (KD), Landbruks- og matdepartementet (LMD), Nærings- og fiskeridepartementet (NFD), Samferdselsdepartementet (SD), Utenriksdepartementet (UD).
Kilde: SSB, Statsbudsjettanalysen
Det er også store forskjeller i andelen av departementenes totale budsjetter som går til FoU, se figur 4.1d. Et par departementer skiller seg ut med høye FoU-andeler. Det gjelder KD, der 30 prosent av departementets budsjett blir anslått å gå til FoU-formål, og NFD med 22 prosent. Rundt 18 prosent av bevilgningene over Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets (DFD) budsjett anslås å gå til FoU. Her er det i første rekke bevilgninger til bygg ved universitetene som drar andelen opp. For Energidepartementet (ED) og Klima- og miljødepartementet (KLD) er FoU-bevilgningene anslått å utgjøre henholdsvis 7 prosent og 5 prosent, mens bevilgninger til FoU utgjør under 3 prosent av de øvrige departementenes budsjetter. For seks departementer utgjør bevilgningene til FoU under 1 prosent av deres totale bevilgninger.
Noter:
[1] Forskningsinstitutter som er underlagt retningslinjer for statlig grunnbevilgning mottar grunnbevilgning gjennom Norges forskningsråd. Disse bevilgningene inngår i kategorien «Rene forskningsbevilgninger».
