Hva er innovasjon i offentlig sektor?

Offentlige strategier for å fremme innovasjon i offentlig sektor

Innovasjon i offentlig sektor har figurert som begrepssett i offentlige strategier i en tiårsperiode i Norge. Likevel er det først de siste par årene at strategiene har blitt synlige på den offentlige agendaen. Dette skjer særlig i form av arbeid med en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor som skal lanseres i 2020 av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gjennom Forskningsrådets strategi for et taktskifte for innovasjon i offentlig sektor lansert i 2018, samt at Innovasjon Norge pekte på styrking av offentlig og privat innovasjonssamarbeid i Innovasjonstalen i 2017. Disse strategiene indikerer et behov for å fremme innovasjonsaktiviteten i offentlig sektor. Hvorfor man har behov for å fremme innovasjonsaktiviteten og hva som skal løftes frem, har imidlertid vært åpent formulert i disse strategiene.

Skandinavisk sammenfall i indikatorer for innovasjon i offentlig sektor

I 2018 lanserte både KS og Difi innovasjonsbarometre for å måle innovasjonsaktiviteten i offentlig sektor. Den uttalte hensikten med barometrene er å fremskaffe bedre oversikt over hva som foregår av innovasjon i kommunal og statlig virksomhet, hvordan det foregår og hva som er drivere og hindringer. Oversikten som fremskaffes i det statlige barometeret skal også benyttes som kunnskapsgrunnlag i arbeidet med stortingsmeldingen om innovasjon i offentlig sektor. Innovasjonsbarometeret er utviklet av Center for offentlig innovasjon i Danmark, som fremstilte målingene for første gang i 2015. I Sverige har også Sveriges Kommuner och Landsting foretatt en undersøkelse i 2018 basert på samme statistikk. Det er derfor stort sammenfall mellom de skandinaviske landene i hvordan innovasjon i offentlig sektor måles. Dette sammenfallet i statistisk materiale kan fort henlede til troen på en forent forståelse av hva innovasjon i offentlig sektor er. På den annen side viser den akademiske litteraturen at det er en svært uensartet forståelse av fenomenet, både av hva innovasjon i offentlig sektor er, hvordan det foregår, hva som er drivere og hva som er hindringer.

Uavklart konseptuelt begrep

I den akademiske litteraturen har nettopp flere fremtredende bidragsytere påpekt at fenomenet innovasjon i offentlig sektor er svært uavklart konseptuelt. Riktignok har begrepssettet vært benyttet i en rekke ulike diskusjoner, som for eksempel i forbindelse med innovasjonsledelse, samarbeidsdrevet innovasjon og offentlig innkjøp. Det er imidlertid en lite helhetlig diskusjon, og et manglende teoretisk rammeverk som setter de ulike diskusjonene i kontekst. Det er også en utfordring for begrepsforståelsen at fenomenet har vært belyst fra en rekke ulike disipliner, som for eksempel ledelse, offentlig administrasjon og økonomi. De mange og fragmenterte diskusjonene kan slik fremstå som en jungel hvor en fort kan gå seg vill i ulike tilnærminger til fenomenet. Det uavklarte konseptuelle begrepet er en særlig utfordring sett i lys av at de offentlige strategiene har en åpen tilnærming til hva som skal fremmes, hvorfor og hvilke hindringer en står overfor. Denne utfordringen er særlig relevant for bruken av innovasjonsbarometre. Den følgende teksten går gjennom noen fremtredende diskusjoner for tilnærmingen til fenomenet innovasjon i offentlig sektor.

Måling og effektivisering

For det første kan iveren etter å måle innovasjon i offentlig sektor ha sitt utspring i den målingsorienterte tenkningen kjent som New Public Management (NPM). NPM kom inn som organisasjonsverktøy og teoretisk perspektiv i offentlig sektor fra slutten av 1970-tallet og dominerer fremdeles store deler av offentlig sektor. I en slik tilnærming handler innovasjon om resultatorientering og effektivisering av offentlig sektor. Selve innovasjonen er lokalisert på virksomhetsnivå og er et resultat av bedre og mer effektiv organisering og ledelse i den enkelte virksomheten. Perspektivet er inspirert av ideer fra privat sektor om resultatorientert ledelse, hvor driverne for innovasjon er forankret i konkurranse, resultatmålinger og budsjettstyring. Tilsvarende er mangel på konkurranse, i form av offentlige monopoler som ytterste kontrast, oppfattet som hindringer for maksimal resultatoppnåelse.

Offentlige verdier

Betydningen av offentlige verdier har vokst frem som et motsvar til NPM, og har vært relatert til begrepssettet om innovasjon i offentlig sektor i nyere tid. Perspektivet ble opprinnelig introdusert for å fremheve forskjellene mellom verdier i offentlig versus privat sektor, og hvor privat virksomhet fremstilles som enkelt kvantifiserbart i målbare resultater på det private markedet. Som en kontrast fremstilles verdiskapingen og innovasjonen i offentlig sektor som lite håndfast. Snarere er offentlige verdier ofte både problemorienterte og sammensatte i karakter, som for eksempel ren luft og mindre sosial ulikhet. Tjenestemannen står ofte overfor et kollektivt ansvar, som kan være svært tvetydig i karakter. I tillegg endres forventningene om verdiskaping i takt med politisk ledelse og trender, og det er slik svært vanskelig med langtidsplanlegging. Mangelen på langsiktighet er en utfordring for de komplekse utfordringene som skal løses, og for det lange tidsforløpet fra innovasjoner utvikles fra ide til et ferdig produkt, tjeneste eller organisasjonsform som tas i bruk.

Politikeren og tjenestemannen

Den tradisjonelle byråkratiske modellen har vært mye kritisert i litteraturen som fulgte i kjølvannet av NPM fra 1970-tallet. I nyere litteratur om innovasjon i offentlig sektor påpekes det imidlertid at innovasjon også foregår i den tradisjonelle byråkratiske modellen. I denne tilnærmingen starter innovasjonsprosessen med en politisk beslutning, vedtatt i parlamentariske organer, og som fases ut til tjenestemennene i de lokale og enkelte virksomheter. Det er politikeren som her har den initierende rollen, mens tjenestemannen har en passiv rolle. Tjenestemannen kan her til og med være svært uenig i de politiske målene som skal iverksettes. Innovasjonen er her definert av politiske målsettinger som overlates til tjenestemannen for iverksettelse. En evaluering av iverksettingen kan slik si noe om måloppnåelsen, men også om drivere og hindringer i en tradisjonell ovenfra-og-ned modell for offentlig sektor.

Brukeren, private aktører og interesseorganisasjoner

En rekke perspektiver har vektlagt samspillet og samarbeidet i forbindelse med innovasjon i offentlig sektor. Disse perspektivene fremhever de mange aktørene som er involvert, og rollene de spiller som komponenter og aktive pådrivere i utformingen av offentlig sektor. Rollen til brukerne har her vært fremhevet, i de indirekte og direkte tilbakemeldingene de gir som brukere av offentlige tjenester. Private aktører og interesseorganisasjoner spiller en rekke roller, som leverandører og medprodusenter av offentlige tjenester, i innkjøpsprosesser og i konkurranse og samarbeid om utvikling og leveranse av tjenester. I denne tilnærmingen spiller tjenestemannen en aktiv rolle i møtet med disse mange aktørene. For at innovasjon skal inntreffe, fordrer dette perspektivet at tjenestemannen er aktivt orientert mot å levere best mulig tjenester, og at han har en utforskende tilnærming. En slik rolle står i sterk kontrast til den tradisjonelle byråkratiske modellen, og kan slik demonstrere den kulturelle utfordringen, men også den normative diskursen knyttet til innovasjon i offentlig sektor.

Status for innovasjon i offentlig sektor – kan det måles?

Disse mange og til dels rivaliserende tilnærmingene i den akademiske litteraturen viser at det er svært uavklart hva innovasjon i offentlig sektor er, hvordan det foregår og hva som fremmer og hindrer det. Den uavklarte konseptuelle forståelsen gjør det svært vanskelig å måle innovasjon i offentlig sektor. Det blir slik et spørsmål om hvorvidt det faktisk er innovasjon som måles i disse innovasjonsbarometrene. Det kan til og med være problematisk dersom resultatene fra innovasjonsbarometrene benyttes i politisk øyemed, til for eksempel å sammenligne innovasjonsaktivitet mellom sektorer og nasjoner for å vurdere hvem som er mest innovativ. På den annen side kan innovasjonsbarometrene bidra til å frembringe ny innsikt om innovasjon i offentlig sektor. Foreløpig har KS og Difi kun foretatt én måling, og som også er avgrenset i sektorer og virksomheter. Disse tallene kan imidlertid gi svært nyttig kunnskap dersom de diskuteres opp mot de mange og ulike teoretiske perspektivene som eksisterer i den akademiske litteraturen.

Forfatter: Rannveig Røste
rannveig.roste@nifu.no