Innføringen av nasjonale samfunnsoppdrag

Høsten 2022 la regjeringen fram revidert Langtidsplan for forskning og høyere utdanning (LTP). Med denne planen lanserte regjeringen to nasjonale samfunnsoppdrag: Bærekraftig fôr og inkludering av barn og unge. Samfunnsoppdrag eller «missions» handler om store, dristige og målbare satsinger som er rettet mot å løse store og komplekse samfunnsutfordringer som klima eller utenforskap. LTP-lanseringen markerte et startskudd på det som blir omtalt som en design- og implementeringsfase, men det representerte også en avslutning på en lengre prosess med å definere og velge samfunnsoppdrag i Norge. Forskere tilknyttet INTRANSIT-senteret (ledet av TIK-senteret, Universitetet i Oslo) har fulgt, og følger fortsatt, denne prosessen, og gir her noen inntrykk fra forskningen på iverksetting av samfunnsoppdrag på norsk. 

Samfunnsoppdrag og arbeidet med Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning

Diskusjonen om samfunnsoppdrag kom til Norge i kjølvannet av initiativer i EU, og rapporter levert til kommisjonen av økonomen Mariana Mazzucato i 2018 og 2019 fikk mye oppmerksomhet også i Norge. Norges forskningsråd, i samarbeid med OECD, tok en aktiv rolle i å utforske hvordan ideene rundt samfunnsoppdrag kunne plukkes opp i Norge. Disse initiativene resulterte i flere rapporter og notater med særlig søkelys på hvordan samfunnsoppdrag kunne representere en ny tilnærming for å lykkes med en grønn omstilling av norsk økonomi.

Med revideringen av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning (LTP) på starten av 2021 gikk samfunnsoppdrag fra å være et bredt forskningspolitisk tema, til å bli en konkret politisk prosess.   Kunnskapsdepartementet ønsket å se på nye virkemidler i LTP og målet var å finne ut hvordan samfunnsoppdrag kunne etableres og forankres i LTP.

Høsten 2021 ble flere departementer involvert i arbeidet med samfunnsoppdrag i LTP. For mange i embetsverket var dette første anledning til å høre om samfunnsoppdrag som konsept, og til å diskutere dette i en norsk sammenheng. Vårt inntrykk er at det var ulikt syn i departementene på hvorvidt samfunnsoppdrag burde innføres i Norge. Noe av skepsisen skyldes et faglig argument mot å bevege seg vekk fra teknologi- og næringsnøytrale virkemidler. Det var også skepsis mot å forankre samfunnsoppdrag i en stortingsmelding om forskning og høyere utdanning. Noen var også usikre på om innføringen av samfunnsoppdrag ville bidra til å løse samfunnsutfordringer på områder der det allerede koordineres en rekke tiltak på tvers av departementene.

Målet med arbeidet i Kunnskapsdepartementet fram til slutten av 2021 var derfor blant annet å etablere en god og felles forståelse med de andre departementene om hva samfunnsoppdrag som konsept kunne være. Fram til årsskiftet 2021/2022 foregikk arbeidet med begrenset politisk involvering. Det var på dette tidspunktet fortsatt ikke noen konkrete forslag til samfunnsoppdrag, men det ble tatt en regjeringsbeslutning om å gå videre med arbeidet med samfunnsoppdrag i LTP-prosessen.

Våren 2022 startet arbeidet med å velge samfunnsoppdrag. Det ble gjort ved at Kunnskapsdepartementet inviterte de andre departementene til å komme med forslag basert på et sett med kriterier: De skulle ha en betydelig forskningskomponent, inkludere målbare og realistiske mål, involvere minst to departementer, og de måtte være på politikkområder som var viktige for regjeringen.

Det kom inn flere forslag. Av disse var det noen forslag som ikke møtte kriteriene. Noen forslag var lite konkrete, manglet en tilstrekkelig forskningskomponent, og ble oppfattet som vanskelige å forankre i Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Noen av forslagene ble også oppfattet som for krevende politisk. Utover våren ble det jobbet videre med tre forslag til samfunnsoppdrag. Av disse ble det så besluttet i regjering i august 2022 at to samfunnsoppdrag på bærekraftig fôr og inkludering av barn og unge skulle lanseres i LTP.

Tabell 1 Oppsummering av de to samfunnsoppdragene. Basert på Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023-2032.

I stortingsbehandlingen av planen vinteren 2023 ble det foreslått et tredje samfunnsoppdrag på temaet «grønn omstilling», mens Stortinget ellers gav sin tilslutning til planen om å iverksette samfunnsoppdrag.

Oppfølgingen av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning

I etterkant av lanseringen av Langtidsplanen har samfunnsoppdragene gått inn i en design- og implementeringsfase. I starten av 2023 ble det etablert en operativ gruppe for hvert samfunnsoppdrag. De operative gruppene består av representanter fra relevante fagetater og organisasjoner, og Forskningsrådet er sekretariat. I tillegg er det etablert en styringsgruppe med representanter for deltagende departementer for hvert samfunnsoppdrag. Samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge har i tillegg en prosjektgruppe på departementsnivå. For samfunnsoppdraget på bærekraftig fôr er det også etablert en ekspertgruppe med aktører hovedsakelig fra næringen, og FoU-miljø. Hovedoppgaven til de operative gruppene har vært å levere en plan for design- og implementeringsfasen og mål for samfunnsoppdragene.

Den operative gruppen til samfunnsoppdraget om bærekraftig fôr hadde sitt første møte i slutten av mars 2023 og leverte sin endelige rapport til regjeringen i november 2023. Tre overordnete mål ble foreslått: 1. Redusere klimagassutslipp og bevare naturmangfold, 2. Øke forsyningssikkerheten, og 3. Utvikle en sterk fôringrediensindustri i Norge. En rekke delmål utdyper og kvantifiserer hovedmålene. I tillegg er fire forutsetninger omtalt som nødvendige for måloppnåelse, som for eksempel regelverksutvikling og kvalifiseringsordninger for bærekraft. Ifølge sluttrapporten vil oppnåelse av målene kreve en kombinasjon av forskning, utvikling, regelverksutvikling og markedsmekanismer.

OECD har observert en tendens til at samfunnsoppdrag i implementeringsfasen ofte havner i en såkalt “STI^[1] only trap”^[2]. Med dette mener de at selv om ambisjonene bak samfunnsoppdrag er å skape brede tiltakspakker som også er rettet mot systemendringer, sosial innovasjon, endring av etterspørsel, rammebetingelser med mer, så viser det seg at samfunnsoppdrag i praksis fortsatt domineres av støtte til FoU-aktiviteter og som regel finansieres gjennom de samme kanalene som andre teknologiprogrammer. Sluttrapporten om bærekraftig fôr er oppmerksom på denne utfordringen, og selv om den ikke tar for seg systemendring og sosial innovasjon, så heller ordlyden mot at nye regelverks- og markedsorienterte tiltak er de som haster mest og som oppleves som de største barrierene.

Ved lanseringen av samfunnsoppdragene i Langtidsplanen ble valget av bærekraftig fôr kritisert for å være for smalt. Erfaringene så langt derimot, tyder på at bærekraftig fôr er et svært komplisert tema, til tross for at fôr bare er en av mange brikker i et bærekraftige havbruk, landbruk eller matsystem. For det første er det ingen fasit på hvordan de miljømessige (både klima, naturmangfold og andre), sosiale og økonomiske dimensjonene til bærekraft bør prioriteres i forbindelse med fôr. Samfunnsoppdraget er et samarbeid mellom blå og grønn sektor. Disse sektorene har svært forskjellige strukturer, subsidieringsnivåer, og er rettet hovedsakelig mot henholdsvis utenlandske og innenlandske markeder. Dette kan medføre ulike prioriteringer mellom og innenfor bærekraftdimensjonene. I tillegg medfører samfunnsoppdraget flere dilemmaer og målkonflikter, som for eksempel at økt forsyningssikkerhet gjennom å produsere mer fôr til lands kan øke klimagassutslipp og fortrenge produksjon av mat til mennesker.

Samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge skal ikke levere mål, delmål og forslag til videre organisering i en implementeringsfase før februar 2024. I designfasen har en sentral problemstilling vært å komme frem til hva et samfunnsoppdrag egentlig er, og hva som skiller et samfunnsoppdrag fra andre parallelle prosesser innenfor samme politikkområde. Konseptet samfunnsoppdrag har ikke tidligere vært benyttet for store sosiale- og økonomiske utfordringer, så dette oppdraget må sies å være et nybrottsarbeid også i internasjonal sammenheng. Det er derfor naturlig at det tar tid å utvikle konseptet og forståelsen av hva dette kan være i denne spesifikke konteksten.  

I den sammenheng har operativ gruppe lagt til grunn at et samfunnsoppdrag har et mer langsiktig prosessperspektiv enn for eksempel en stortingsmelding, og kontinuerlig medvirkning, mobilisering og muligheten for justeringer underveis står sentralt. En annen sentral problemstilling knytter seg til at mye allerede er gjort på dette området tidligere uten at man har klart å løse utfordringen. Samtidig vet man at en av hovedårsakene til dette er manglende koordinering og samarbeid på tvers av sektorer. I det videre arbeidet blir det derfor sentralt å utvikle mål, delmål som mobiliserer bredt og samtidig legge til rette for en organisering i implementeringsfasen som sørger for nødvendig koordinering og samarbeid på tvers.

Noen refleksjoner

Etter å ha fulgt prosessen med å utvikle samfunnsoppdrag i norsk forsknings- og innovasjonspolitisk kontekst fra ca. 2018 til i dag, har vi gjort oss noen tanker.

For det første ser vi at innføringen i Norge på noen måter bryter med den «idealtypen» store samfunnsoppdrag ofte framstilles som i faglitteraturen. I litteraturen ser vi en antagelse om at arbeidet med samfunnsoppdrag starter med å identifisere en stor samfunnsutfordring gjennom en prosess som kjennetegnes av bred medvirkning fra mange ulike aktører. Dette er også en fase som i stor grad involverer politiske forhandlinger og veivalg. Etter at samfunnsutfordringen er identifisert går en over i en innsnevringsfase som handler om å identifisere konkrete samfunnsoppdrag og mål. Prosessen i Norge har vært annerledes, der en først har etablert et mål om å innføre samfunnsoppdrag for deretter å definere på departementsnivå hvilke samfunnsutfordringer og til slutt samfunnsoppdrag som skulle innføres.

Mange som har vært involvert i prosessen har hatt eller utviklet kunnskap om samfunnsoppdrag som virkemiddel. Likevel har forståelsen av samfunnsoppdrag som konsept variert, og det har ikke nødvendigvis vært enkelt å forene konsepter fra litteraturen med de faktiske utfordringene og dilemmaene slik de oppleves av aktører med sektorspesifikk fagkunnskap.

Vi ser også at det er ulike forutsetninger for å jobbe med samfunnsoppdrag på de to områdene, og ulik forståelse av hva samfunnsoppdrag er. Det at det ikke finnes en oppskrift for samfunnsoppdrag har gjort at de operative gruppene har måtte drive med mye konseptuelt arbeid, finne nye arbeidsmåter og koordinere med eksisterende systemer. Dette har vært krevende, og viser at design- og implementeringsfasen krever betydelige ressurser, institusjonell kapasitet og videre arbeid med politisk forankring av beslutninger – som gjør at oppgavene i denne fasen nok er mer krevende enn det vi tradisjonelt tenker er «implementering».

Samfunnsoppdrag kan representere en ny tilnærming til å ta tak i store og krevende samfunnsutfordringer som krever samordning på tvers av mange politikkområder. En viktig motivasjon for arbeidet i Kunnskapsdepartementet var nettopp et mål om å få til bedre koordinering på tvers av departementene og andre organer. En slik tilnærming utfordrer etablert praksis, og det kan være behov for en forsiktig tilnærming til politikkutvikling. I Norge har dette resultert i at man faktisk har klart å innføre noe nytt som har potensiale til å bidra inn på viktige samfunnsområder.

Enkelte vil kanskje mene at valgene som er tatt så langt i Norge, og den forsiktige og godt forankrede politikkutviklingsprosessen, er noe annet enn de ambisiøse missions-prosjektene til for eksempel EU. Det kan nok på noen måter stemme, men flere har observert at i praksis er samfunnsoppdrag mye mer variert enn i teorien^[3] og at lokal politisk og administrativ kontekst preger iverksetting. 

Erfaringer fra den første design- og iverksettingsfasen i Norge viser at det er mye kompleksitet og behov for læring og tilpasning i prosessen, og når utvikling av virkemidlet selv i områder som ble oppfattet som relativt «modne» er krevende, er det tydelig at en langsiktig satsning med tydelig politisk forankring vil bli avgjørende.     

[1] Science, Technology and Industry

[2] Larrue (2022). Do mission-oriented policies for net-zero deliver on their many promises? https://www.oecd.org/greengrowth/2022GGSD-IssueNote1-mission-oriented-policies.pdf

[3] Kattel, R. and Mazzucato, M. (2023). Mission-oriented innovation policies in Europe: From normative to epistemic turn? UCL Institute for Innovation and Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2023-09).