Første-, andre- og tredjegenerasjons innovasjonspolitikk

Av: Michael Mark, NIFU

Begrepene «første-, andre- og tredjegenerasjons innovasjonspolitikk» brukes ofte av forskere og myndigheter på nasjonalt og internasjonalt nivå som samlebetegnelser for ulike paradigmer i innovasjonspolitikken. Begrepene viser til hvordan   og forskernes og myndighetenes forståelse av innovasjon og innovasjonspolitikk har utviklet seg over tid.  Utviklingen gjenspeiler en overgang fra en relativ smal forståelse av innovasjon som et resultat av forskning og teknologiutvikling, til en bredere forståelse der samspill mellom aktører, institusjoner og senest samfunnsutfordringer står sentralt. Denne utviklingen har vært særlig fremtredende i OECD-landene og har hatt stor betydning for utformingen av norsk innovasjonspolitikk (Koch, 2019).

Denne fokusartikkelen gir en kortfattet oversikt over de tre ulike generasjoner av innovasjonspolitikk, hvordan de skiller seg fra hverandre og hvordan de forholder seg til hverandre.

Førstegenerasjons innovasjonspolitikk: Fra forskning til marked

Førstegenerasjons innovasjonspolitikk vokste fram etter andre verdenskrig og dominerte fra 1950- til 1970-tallet. Den bygget på en lineær innovasjonsmodell der innovasjon ble forstått som en sekvensiell prosess: grunnforskning fører til anvendt forskning, som igjen leder til teknologiutvikling, kommersialisering og økonomisk vekst. Innovasjonspolitikkens rolle, og dermed statens rolle, var først og fremst å stimulere forskning og utvikling (FoU), fordi ny kunnskap ble betraktet som den viktigste drivkraften for innovasjon. Utgangspunktet for denne tilnærmingen var at markedet alene investerte for lite i forskning fordi kunnskap ofte har karakter av et kollektivt gode[1]. FoU anses som et kollektivt gode fordi ny kunnskap kan brukes av mange samtidig, og fordi det er vanskelig for den som skaper kunnskapen å hindre andre i å dra nytte av den. Dette fører til underinvestering i FoU dersom markedet overlates til seg selv. Videre ble forskningsinvesteringer ansett som særlig risikofylte, fordi resultatene er usikre og den fremtidige avkastningen vanskelig å beregne. Slike forhold ble betraktet som markedssvikt. Innovasjonspolitikken søkte derfor å korrigere denne markedssvikten gjennom virkemidler som offentlig forskningsfinansiering, FoU-skatteinsentiver og støtteordninger for innovasjon og teknologioverføring, noe særlig NTNF[2] spilte en viktig rolle i.  

Denne tilnærmingen bidro til betydelige teknologiske fremskritt, men etter hvert ble det tydelig at mange forskningsresultater aldri ble omsatt til kommersielle produkter eller samfunnsnyttige løsninger. Innovasjon handler ikke om å produsere ny kunnskap, men om å anvende, spre og kombinere kunnskap. Den lineære modellen fra forskning til marked ble kritisert for å være for enkel og gi et utilstrekkelig bilde av hvordan innovasjon faktisk skjer.

Andregenerasjons innovasjonspolitikk: Innovasjonssystemer og samspill

På 1980- og 1990-tallet utviklet innovasjonsforskningen en forståelse av innovasjon som et resultat av samspill mellom bedrifter, forskningsinstitusjoner, offentlige myndigheter og brukere. Dette perspektivet er ofte kjent som innovasjonssystemtilnærmingen. Innovasjon ble ikke lenger sett som en lineær prosess, men som et nettverk av relasjoner og læringsprosesser (Edquist, 1997).

Andregenerasjons innovasjonspolitikk hadde som mål å styrke koblingene mellom aktørene i innovasjonssystemet. Oppmerksomheten ble rettet mot såkalt «systemsvikt» snarere enn bare «markedssvikt». En systemsvikt kan for eksempel være manglende samarbeid mellom universiteter og næringsliv, svak mobilitet av kompetanse eller mangelfull kunnskapsspredning.

Førstegenerasjons innovasjonspolitikk videreføres imidlertid også innenfor andregenerasjons innovasjonspolitikk. Eksempelvis understrekes det i andregenerasjons innovasjonspolitikk hvor viktig det er å ha kapable aktører, og at innovasjonspolitikken fortsatt må bistå i å bygge kapasitet slik at disse aktørene har evnene til å inngå i nettverk. Flere av virkemidlene fra førstegenerasjons innovasjonspolitikk er fortsatt sentrale, blant annet FoU-skatteinsentiver som SkatteFUNN, der støtte gis uten krav om samarbeid med andre aktører.

I Norge har etableringen av blant annet Norges forskningsråds samarbeidsprogrammer, Sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI) og klyngeprogrammet (eksempelvis Global Centers of Excellence og National Centers of Excellence)  vært inspirert av denne tankegangen. Innovasjonspolitikken skulle bidra til læring og samhandling snarere enn kun å finansiere forskning. Andregenerasjons innovasjonspolitikk representerte derfor et viktig skifte: Fokus ble utvidet fra kunnskapsproduksjon alene til også å omfatte kunnskapsutveksling, læringsprosesser og samarbeid på tvers.

Tredjegenerasjons innovasjonspolitikk: Samfunnsutfordringer og transformasjon

Fra 2000-tallet og særlig etter 2010 har det vokst fram en tredjegenerasjons innovasjonspolitikk. Denne tilnærmingen bygger videre på innovasjonssystemperspektivet, men legger større vekt på at innovasjon skal bidra til å løse store samfunnsutfordringer som klimaendringer, energiomstilling, aldrende befolkning, helseutfordringer og bærekraftig utvikling (Bergkvist, Moodysson, & Sandström, 2022).

Et sentralt argument er at innovasjon ikke bør være verdinøytral. Myndighetene må ikke bare stimulere mer innovasjon, men også bidra til å styre innovasjonsaktiviteten i bestemte retninger. Dette omtales ofte som «transformativ» eller «missions-orientert» innovasjonspolitikk. Missions-orientert innovasjonspolitikk eller samfunnsoppdrag på norsk er en måte å få mobilisert ulike aktører mot en felles utfordring, se Normann mfl. (2022), Mazzucato (2018) samt Larrue (2021). Eksempelvis ses en langt sterkere kobling mellom innovasjonspolitikk og andre politikkområder for å adressere samfunnsutfordringer. I denne forståelsen er innovasjon ikke bare et virkemiddel for økonomisk vekst, men også et redskap for å håndtere komplekse samfunnsutfordringer. OECD har de senere årene lagt betydelig vekt på behovet for transformativ innovasjonspolitikk som kan bidra til bærekraftige samfunnsendringer. Som det var tilfellet med andregenerasjons innovasjonspolitikk, så er fortsatt politikk og virkemidler som knytter seg til første- og andregenerasjonsinnovasjonspolitikk rådende selv om det innovasjonspolitiske fokuset er på samfunnsoppdrag og transformasjon. De fleste forsknings- og innovasjonspolitiske virkemidlene er fortsatt forankret i prinsipper fra første- og andregenerasjons innovasjonspolitikk.

Elbilen som case for beskrivelse av første-, andre-, og tredjegenerasjons innovasjonspolitikk

Utbredelsen av elbiler i Norge kan brukes som case for å beskrive ulike generasjoner av innovasjonspolitikk. Selve elbilen, utvikling av ny batteriteknologi og elektriske drivlinjer er eksempler på en typisk output av første- og andregenerasjons innovasjonspolitikk, men også utvikling av hurtigladere og standardisering av teknologiske løsninger er eksempler.

Elbilen kan betraktes som et case for tredjegenerasjons innovasjonspolitikk, ettersom den har inngått som en sentral del av omstillingen av transportsystemet. Utviklingen har vært understøttet av et tydelig politisk mål om at alle nye personbiler, lette varebiler og bybusser fra 2025 skal være nullutslippskjøretøy. Med andre ord var det et tydelig politisk mål som alle aktører kunne forholde seg til, uansett om det var bilimportører, verksteder, ladeoperatører eller energi- og nettselskaper.

Videre var det behov for tett koordinering og kobling mellom ulike politikkområder. For caset elbil var det, ved siden av teknologiutvikling, klimapolitikk (knyttet til utslippskutt som det overordnede argument for omstilling av transportsystemet), skatte- og avgiftspolitikk (som ga tydelige økonomiske insentiver), transportpolitikk (regulering som tilgodeser null-utslipps biler i byer, og mobilitet med tilgang til å bruke kollektivfeltet) og infrastrukturpolitikk (med støtte for hurtigladere og nettutbygging).

Referanser:

Bergkvist, J.-E., Moodysson, J., & Sandström, C. (2022). Third-Generation Innovation Policy: System Transformation or Reinforcing Business as Usual? I K. Wennberg, & C. Sandström, Questioning the Entrepreneurial State (ss. 201-217). Springer Nature.

Edquist, C. (1997). Systems of Innovation - Technologies, Institutions and Organizations. London : Routledge.

Koch, P. (2019). Tredje generasjons innovasjonspolitikk – hva er det? Forskningspolitikk.

Larrue, P. (2021). The design and implementation of mission-oriented innovation policies: A new systemic policy approach to address societal challenges. Paris : OECD Publishing.

Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented reserach and innovation in the European Union. Bruxelles: European Union .

Normann, H. E., Scordato, L., Solberg , E., Thune, T., & Koch , P. (2022). Målrettede samfunnsoppdrag i Norge. Oslo: NIFU Rapport 2022:7.

Schot , J., & Steinmueller, E. (2018). Three frames for innovation policy: R&D systems of innovation and transformative change. Reserach Policy.

Noter:

[1] Kollektiv gode er et gode som alle kan bruke uten at det reduserer andres mulighet til å bruke det, og som det er vanskelig eller umulig å ekskludere noen fra å nyte godt av.

[2] NTNF står for Norges teknisk-naturvitenskapelige forskningsråd. Rådet ble opprettet i 1946 og var det første av de norske forskningsrådene. Hovedoppgaven var å fremme teknisk og naturvitenskapelig forskning til nytte for norsk næringsliv og samfunnsutvikling. NTNF spilte en sentral rolle i oppbyggingen av norsk forsknings- og innovasjonspolitikk etter andre verdenskrig.