Forslag om nytt Horisont Europa og europeisk konkurranseevnefond fra 2028

Av: Tom-Espen Møller (Forskningsrådet)

I juli 2025 la Europakommisjonen (Kommisjonen) frem forslag til nytt flerårig budsjett for EU for perioden 2028–2034. Nærmere 25 prosent av totalbudsjettet settes av til et nytt europeisk konkurranseevnefond (Konkurranseevnefondet). Konkurranseevnefondet vil ta opp i seg 14 eksisterende EU-programmer, inkludert et nytt Horisont Europa-program med øremerket budsjett. Tabellen under viser hvilke programmer som vil omfattes av Konkurranse-evnefondet.

Formålet med Konkurranseevnefondet er å bygge konkurransekraft i strategisk viktige sektorer og sammen med Horisont Europa gi sømløs støtte til hele spekteret fra grunnleggende forskning, innovasjon, til utrulling og opptak i markedene. Bakgrunnen for EUs prioritering av konkurranseevne er flere analyser som viser at Europa sakker akterut i konkurransen med USA, Kina og andre fremvoksende økonomier. Spesielt viktige har anbefalingene fra en ekspertgruppe ledet av Mario Draghi vært (Draghi-rapporten). Draghi-rapporten anbefaler å gjennomføre omfattende reformer og satsinger for å bevare Europas velstand, sikkerhet og frihet. Anbefalingene fra Draghi-rapporten gjenspeiles i prioriteringene i Konkurranseevnefondet og Horisont Europa. Konkurranseevnefondet er strukturert i fire overordnede prioriteringer (politikkvinduer):

1. Ren omstilling og industriell avkarbonisering
2. Helse, bioteknologi, landbruk og bioøkonomi
3. Digitalt lederskap
4. Motstandsdyktighet, sikkerhet, forsvarsindustri og rom

Tabell 1 Nåværende tematiske og tverrgående EU-programmer som vil omfattes av det foreslåtte Konkurranseevnefondet.

* EU-programmer Norge er assosiert til i inneværende budsjettperiode (2021–27)

Foreslått budsjett for Konkurranseevnefondet er 451 milliarder euro. Det inkluderer 175 milliarder euro til Horisont Europa. Beløpene er ikke inflasjonsjusterte, så i faste 2025-priser er forslaget til budsjett for Horisont Europa på 155 milliarder euro. Det innebærer en realvekst på cirka 63 prosent sammenlignet med det nåværende programmet.

Programstrukturen for det nye Horisont Europa

Det nye Horisont Europa-programmet blir det tiende i rekken av EUs rammeprogram for forskning, innovasjon og teknologisk utvikling. Tidligere har hvert program hatt forskjellige navn (1.-7. rammeprogram, Horisont 2020 og Horisont Europa), men denne gangen foreslår Kommisjonen at Horisont Europa skal brukes både om det nåværende programmet som løper fra 2021 til 2027 og det kommende programmet som vil løpe fra 2028-2034. For å skille det nye Horisont Europa fra det eksiterende programmet vil vi i det følgende omtale det nye Horisont Europa som «FP10».  Programstrukturen i FP10 blir ganske lik det nåværende Horisont Europa-programmet (se også faktaboksen om Horisont Europa i kapittel 4.6). Som figuren viser, får FP10 fire pilarer.

Tabell 2 Europakommisjonens forslag til nytt program vil være basert på fire pilarer og har et foreslått totalbudsjett på 175 milliarder euro.

Kilde: Europakommisjonen 2025

Pilarene for «Fremragende forskning» og «Innovasjon» er budsjettvinnerne i forslaget fra Kommisjonen, med henholdsvis dobbelt og tredoblet budsjett sammenlignet med de tilsvarende pilarene i det nåværende Horisont Europa. De fire tematiske områdene under «Konkurranseevne» samsvarer med politikkvinduene i Konkurranseevnefondet. For disse områdene skal det utarbeides felles arbeidsprogram for FP10 og Konkurranseevnefondet. Budsjettet for denne pilaren vokser med omtrent 50 prosent, dvs. betydelig mindre vekst enn for pilar 1 og 3. Samlet innebærer de foreslåtte endringene i budsjettfordelingen en dreining fra utfordringsdrevne samarbeidsprosjekter for å løse samfunnsutfordringer og utvikle europeisk industri til prosjekter som i hovedsak støtter enkeltforskere under Det europeiske forskningsrådet og i Marie Sklodowska-Curie Actions eller teknologidrevne oppstartsbedrifter og SMB-er under Det europeiske innovasjonsrådet.

Figur 1 Budsjett for nåværende Horisont Europa og foreslått budsjett for neste arbeidsprogram FP10, fordelt på de fire pilarene.¹

¹ Sammenligningen påvirkes av at enkelte deler er flyttet rundt mellom pilarene. JRC flyttes fra pilar 2 til pilar 1, mens forskningsinfrastruktur flyttes fra pilar 1 til pilar 4 og utvides med teknologiinfrastruktur. Det er plasseringen av forsknings- og teknologiinfrastruktur i søyle 4 som forklarer det meste av økningen i budsjettet for denne søylen.

Behandling av Kommisjonens forslag i Ministerrådet og Europaparlamentet

Høsten 2025 startet behandlingen av Kommisjonens forslag i Europaparlamentet og Rådet (forsknings- og næringsministrene i medlemslandene).

Europaparlamentet

I mars 2026 la saksordførerne i Europaparlamentets komité for industri, forskning og energi (ITRE), Christian Ehler og René Repasi, frem utkast til rinnstillinger om FP10[1]:

De viktigste anbefalingene i innstillingene er:

• Et uavhengig, ekspertdrevet FP10
• Kutte de fleste bånd mellom FP10 og Konkurranseevnefondet, som foreslått av Europakommisjonen, men anbefaler også at det bør være sterk koordinering mellom programmene
• Budsjettet for FP10 foreslås økt til 220 mrd. euro (opp fra 175 mrd. euro foreslått av Kommisjonen)
• Etablering av to nye råd med eksperter til styringen av pilar 2, Konkurranseevne og samfunn, i FP10.
• Separate programkomiteer for pilar 2 i FP10 og Konkurranseevnefondet
• Rollen til programkomiteene for FP10 skal avgrenses til å legge overordnede strategiske føringer, mens ekspertgrupper skal utforme de detaljerte utlysningene
• Styrking av autonomien til Det europeiske forskningsrådet (ERC) og Det europeiske innovasjonsrådet (EIC)
• Klimamål på 40 prosent, ‘do no significant harm’ og kjønn/likestilling foreslås tatt eksplisitt inn i programmet

Medlemmene av ITRE har sendt inn et stort antall endringsforslag til innstillingene. I hovedsak får saksordførernes forslag  bred støtte fra komitémedlemmene til forslagene om en sterkere institusjonell uavhengighet for FP10, en ny modell for koblingen mellom Konkurranseevnefondet og FP10, en styrking av «excellence»-dimensjonen og en økning av budsjettet til 220 mrd. euro. Støtten til ekspertstyring av pilar 2 og svekkelse av programkomiteenes rolle er mer blandet.  ITRE-komiteen vil etter planen behandle endringsforslagene til FP10 10. november og vi forventer plenumsbehandling i slutten av november 2026. Etter det vil Parlamentet ha et mandat og være klar for trialogforhandlinger.

Europaparlamentets posisjon innebærer store endringer sett opp mot Kommisjonens forslag til nytt FP10, ikke minst når det gjelder koblingen til Konkurranseevnefondet. Forslaget om sterkere vekt på eksperter i styringen også av pilar 2 i FP10 er kontroversielt, og har møtt motstand både fra Kommisjonen og Rådet. Pilar 2 er den delen av FP10 som har sterkest direkte koblinger til overordnede politiske prioriteringer i EU og til nasjonale prioriteringer og finansiering. En omlegging i tråd med det Europa-parlamentet foreslår, innebærer en maktforskyvning fra landene og Kommisjonen til uavhengige eksperter. Det kan bli utfordrende fra et norsk perspektiv, hvor EØS-tilknytningen gir oss tilgang til alle programkomiteene. Derimot er det ingen automatikk i at norske eksperter vil bli oppnevnt til ekspertgrupper, og vår mulighet til å øve innflytelse kan derfor bli redusert. I dagens system støtter norske representanter i programkomiteene seg på relevant fagekspertise gjennom de nasjonale referansegruppene for Horisont Europa, når de skal gi innspill til strategiske dokumenter og innholdet i utlysninger under Horisont Europa.  

Rådet

EU-landenes forsknings- og næringsministere vedtok i juni 2026 en foreløpig enighet (Partial General Approach - PGA) om forordningen for Konkurranseevnefondet og forordningen og særprogrammet for FP10. Enigheten omfatter ikke budsjett, men signaler fra toneangivende land indikerer at Rådet trolig vil lande på et budsjett for FP10 og Konkurranseevnefondet som er noe lavere enn det Kommisjonen har foreslått. Rådet signaliserer at EU-landene vil være tett involvert i prosessen med utforming av strategiske prioriteringer både for Konkurranseevnefondet og FP10. De viktigste punktene er:

FP10

• En styringsmodell som styrker medlemslandenes rolle i utforming av strategiske prioriteringer for FP10, inkludert en rådgivende rolle både for European Research Area and Innovation Committee (ERAC) under Rådet og strategisk programkomité for FP10.
• Kommisjonen skal på bakgrunn av råd fra ERAC og strategisk komité forberede et flerårig strategisk dokument.
• Det skal være tett koordinering mellom den strategiske programkomiteen for FP10 og den tverrgående programkomiteen for Konkurranseevnefondet.
• Det innføres en «no-opinion»-klausul som betyr at et arbeidsprogram ikke kan vedtas uten at programkomiteen godkjenner det.
• Medlemslandene skal spille en viktig rolle i identifisering, utvelgelse og utvikling av europeiske partnerskap.
• Referanse til EØS-avtalen finnes både i art. 9 om assosiering og også i art. 21a om forskningssikkerhet.

Konkurranseevnefondet

• Støtter opprettelse av Konkurranseevnefondet og hovedstruktur med fire politikkvinduer, men vil styrke medlemslandenes innflytelse.
• Støtter Kommisjonens forslag om én felles regelbok ("single rulebook") og én søknadsinngang ("single gateway").
• Støtter koblingen mellom konkurranseevne, sikkerhet, forsvarsindustri og dual-use-teknologi.
• FP10 skal fortsatt være et selvstendig program, samtidig som koblingen til Konkurranseevnefondet opprettholdes.
• Tett koordinering av forsknings- og konkurranseevneprioriteringer.
• Større vekt på SMB-er gjennom egne arbeidsprogramprioriteringer, dedikerte utlysninger og tiltak for å mobilisere privat kapital.

Spørsmålet om felles styring av konkurranseevnedelen av pilar 2 i FP10 og Konkurranseevnefondet har skapt bekymring for at denne delen av FP10 i praksis ville bli styrt fra Konkurranseevnefondet. Rådets posisjon indikerer et ønske om mer likeverdighet mellom FP10 og Konkurranseevnefondet, men i motsetning til rapportene fra Europaparlamentet støtter Rådet Kommisjonens forslag om felles programkomiteer for konkurranseevnedelen av søyle 2 i FP10 og Konkurranseevnefondet. Felles programkomiteer fordrer betydelig innsats for å sikre at forskningsinteressene ikke drukner i bredere industri- og konkurranseevnehensyn.

Fra et norsk perspektiv er det svært positivt at referanse til EØS-avtalen tas inn i Art. 9 om assosiering i forordningen for FP10. Om dette blir stående, må det ses som et gjennomslag for arbeidet med å ivareta deltagerrettigheter etter EØS-avtalen i FP10.

Det er som ventet stor forskjell i forslagene fra Europaparlamentet og Rådet når det gjelder styringen av FP10. Rådets forslag ligger tettere opp til forslaget fra Kommisjonen enn Europaparlamentets, og det er derfor lite sannsynlig at Europaparlamentets forslag om ekspertstyring av pilar 2 vil få gjennomslag.

Initiativer i siste del av innværende programperiode bygger bro til Konkurranseevnefondet og det neste Horisont Europa-programmet

I det siste arbeidsprogrammet (2026-27) for det nåværende Horisont Europa vil Kommisjonen lansere en egen utlysning med «Bridging Actions». Den strategiske retningen går fra prosjektfokus til hele verdikjeden som spenner fra forskning, oppskalering til implementering. Det legges større vekt på kunstig intelligens, kritiske teknologier og industriell anvendelse. Initiativet har også en tettere kobling mellom Horisont Europa og virkemidler som kommer etter forskningsfasen. I praksis den rollen som Konkurransefondet er tenkt å spille i fra 2028.

Veien videre

Selv om det fortsatt er usikkerhet rundt hvordan FP10 og Konkurranseevnefondet blir seende ut, er det mye som tilsier at det vil ligge nært opptil forslaget fra Kommisjonen, både når det gjelder innhold, struktur og styring. Den tette integrasjonen mellom FP10 og Konkurranseevnefondet, og sterkere vektlegging av konkurransekraft, kritiske teknologier, innovasjonsøkosystemer, oppskalering og anvendelse/implementering, vil samlet sett innebære større endringer i rammeprogrammet enn det vi har sett i overgangene fra tidligere rammeprogrammer.

Sannsynlig videre prosess i EU knyttet til nytt FP10 og Konkurranseevnefond er følgende:

• Endelig vedtak i Europaparlamentet i november 2026.
• Oppstart av forhandlinger mellom Kommisjonen, Rådet og Europaparlamentet (trialogforhandlinger) i desember 2026 – i beste fall enighet i trialogforhandlingene i første kvartal 2027
• Første halvår 2027: etablering av forberedende programkomiteer (skyggeprogramkomiteer) og nye styrer og ekspertgrupper.
• Andre halvår 2027: Endelig enighet om nytt langtidsbudsjett, inkludert budsjett for FP10 og Konkurranseevnefondet.
• januar 2028: oppstart av nytt FP10 og Konkurranseevnefond

Nasjonale prosesser

Evaluering av norske deltagelse i Horisont Europa og kost-nytte-analyse av norsk deltagelse i FP10 (SØA-rapporten)

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Samfunnsøkonomisk Analyse og Technopolis evaluert norsk deltagelse i Horisont Europa og foretatt en kost-nytte-analyse av norsk deltagelse i FP10. Endelig rapport ble publisert 25. juni. Hovedkonklusjonen i rapporten er at norsk deltagelse bidrar til:

• Økt kvalitet i norsk forskning.
• Tilgang til data, kunnskap og nettverk vi trenger for å håndtere store samfunnsutfordringer.
• Økt innovasjonsevne over tid.
• Muligheter til å videreutvikle nasjonal politikk og påvirke europeisk politikkutvikling på en rekke områder.

Den samfunnsøkonomiske analysen av det mulige utbyttet av norsk deltagelse i neste Horisont Europa (2028–2034) viser at Norge vil ha stor nytte av å delta i neste programperiode. Deltagelse vil gi norske aktører tilgang til kompetanse, infrastruktur, virkemidler og data som ikke er tilgjengelige i Norge. Dersom Norge klarer å opprettholde andelen av konkurranseutsatte midler til norske aktører på samme nivå som vi har klart i det nåværende Horisont Europa, vil også deltagelsen i ren finansiell retur være mer lønnsom enn om vi hadde brukt pengene nasjonalt. De foreslåtte endringene fra dagens Horisont Europa til FP10, kan imidlertid gjøre det krevende for Norge å opprettholde nivået på den finansielle returen. Pilar 2 Konkurranseevne og samfunn som ca. 70 prosent av den norske finansielle returen kommer fra, vokser mindre enn pilar 1 Fremragende forskning og særlig pilar 3 Innovasjon. For å kunne gjøre oss bedre gjeldede både i pilar 1 og 3, må norske forskningsmiljøer blir mer konkurransedyktige på naturvitenskap og teknologi, og vi må utvikle et bedre nasjonalt innovasjonsøkosystem for å skape flere teknologidrevne oppstartsbedrifter og SMB-er.

Samfunnsøkonomisk analyse av norsk deltakelse i Konkurranseevnefondet

Nærings- og fiskeridepartementet har gitt Samfunnsøkonomisk analyse og Menon i oppdrag å gjøre en samfunnsøkonomisk analyse av norsk deltagelse i hele eller deler av Det europeiske konkurranseevnefondet. Analysearbeidet starter i september 2026, og rapport skal leveres i februar 2027.

Videre norsk prosess

• Februar 2027: Norge vil sende en intensjonserklæring til Europakommisjonen om hvilke EU-programmer vi ønsker å assosiere oss til. Tidspunktet for oversendelse av intensjonserklæring kommer i forkant av regjeringens marskonferanse for statsbudsjett 2028, der bevilgninger til norsk assosiering til EU-programmer må legges inn.
• Første halvår 2027: Kunnskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet vil beslutte rammer og ansvarfordeling for nasjonalt oppfølgingsapparat for FP10 og Konkurranseevnefond.
• Første halvår 2028: formelt vedtak i Stortinget og EØS-komiteen om norsk assosiering til Horisont Europa og hele eller deler av Konkurranseevnefondet.  

Noter:

[1] Innstilling om forordningen (FP) for Horisont Europa v/MEP Christian Ehler, Innstilling om særprogrammet (SP) for Horisont Europa v/MEP René Repasi)