Beredskap for det ukjente: Hvorfor fremtidens kriser krever mer enn gode planer

Av: Lisa Scordato, Forsker 2 ved NIFU

Artikkelen er skrevet som del av en doktoravhandling med støtte fra Norges forskningsråd (prosjektnummer 325870).

Sommeren 2026 illustrerte hvordan moderne samfunn må håndtere et stadig bredere spekter av kriser. Langvarige hetebølger, omfattende skogbranner og ekstrem tørke rammet store deler av Europa, mens også Norge opplevde den største skogbrannen i moderne tid. Klimaendringer og naturkatastrofer skaper store utfordringer, men inngår i et større risikobilde som omfatter pandemier, energikrise, geopolitiske konflikter, cyberangrep og hybride trusler mot kritisk infrastruktur. Felles for disse hendelsene er at de ofte utvikler seg raskt, krysser lande- og sektorgrenser og utfordrer etablerte beredskapsplaner. I møte med denne virkeligheten er ikke spørsmålet først og fremst hvordan vi lager bedre planer, men hvordan offentlig forvaltning bygger kapasitet til å håndtere det uforutsette. Det krever investeringer i kompetanse, læring og organisasjoner som gjør det mulig å tilpasse seg, samarbeide og handle effektivt under usikkerhet.

Når planer møter virkeligheten

I lang tid har offentlig beredskap vært basert på en grunnleggende antakelse: Jo bedre vi forstår risikoene vi står overfor og jo bedre vi planlegger for dem, desto bedre rustet er samfunnet når kriser oppstår. Denne tilnærmingen har vært avgjørende for utviklingen av moderne beredskap. Risikoanalyser, øvelser og klare ansvarsforhold utgjør fortsatt sentrale byggesteiner i effektiv krisehåndtering og vil også fremover være en viktig del av samfunnets beredskapsevne.

Paradoksalt nok er ikke den største utfordringen at vi mangler planer. Den største utfordringen er at framtidens kriser i økende grad utfordrer selve forutsetningen planene bygger på, at vi på forhånd kan forestille oss hvordan krisen vil utvikle seg.

Utfordringen er at mange av de mest krevende krisene ikke følger manus. Koronapandemien utviklet seg raskere enn kunnskapsgrunnlaget. Flom og skogbranner rammer områder som tidligere ble vurdert som lite utsatte. Hetebølger påvirker helse, energiforsyning, vannressurser og beredskap samtidig. Slike hendelser utvikler seg raskt og skaper nye utfordringer underveis. Beslutninger må tas før situasjonen er fullt ut forstått, og konsekvensene av ulike valg er ofte usikre.

Den viktigste testen på beredskap er derfor ikke om organisasjoner følger planen når alt går som forventet. Den er om de klarer å utvikle nye løsninger når virkeligheten gjør det umulig å følge planen fullt ut.

Framtidens beredskap handler derfor ikke om å velge mellom planlegging og improvisasjon. Den handler om å utvikle organisasjoner som mestrer begge deler.

Denne erkjennelsen representerer et skifte i hvordan vi bør forstå offentlig beredskap. Planlegging forblir nødvendig, men den må suppleres med organisatoriske kapasiteter som gjør det mulig å lære, tilpasse seg og handle når usikkerheten ikke lar seg planlegge bort.

Det er nettopp her forskningen på krisehåndtering de siste årene har beveget seg. Stadig flere studier viser at robuste organisasjoner ikke først og fremst kjennetegnes av at de har de mest detaljerte planene. De kjennetegnes av at de evner å kombinere planmessighet med fleksibilitet, slik at de kan utvikle nye løsninger mens krisen fortsatt pågår. Dette kan fremstå som en selvfølge. Likevel viser nyere undersøkelser at mange kommuner fortsatt har utfordringer med å omsette kunnskap om risiko til praktisk beredskap. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) kommuneundersøkelse for 2025 viser at selv om nesten alle kommuner har gjennomført helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser, oppfyller bare 68 prosent alle de lovpålagte minimumskravene. Dette innebærer blant annet krav til vurdering av kritisk infrastruktur, sammenhenger mellom ulike hendelser, kommunens evne til å opprettholde tjenester under kriser og framtidige risikoforhold.

Samtidig har om lag hver femte kommune analyser som er mer enn fire år gamle, til tross for et risikobilde som er i rask endring. Undersøkelsen viser også at mange kommuner har etablert beredskapsråd, men at disse i begrenset grad brukes under faktiske hendelser og øvelser (DSB, 2025). Også på klimaområdet er utfordringene betydelige. En landsomfattende kartlegging av norske kommuners klimatilpasningsarbeid viser at ni av ti kommuner arbeider med klimatilpasning, men bare rundt tre av ti har satt av egne budsjettmidler eller personalressurser til arbeidet. Mangel på økonomiske ressurser, kapasitet og kompetanse trekkes fram som de viktigste hindringene. Undersøkelsen viser videre at små og mellomstore kommuner gjennomgående har kommet kortere i klimatilpasningsarbeidet enn de største kommunene (Skjeflo, S., Børke, R. mfl., 2025).

Hva kan bricolage bidra med?

Hva gjør offentlige organisasjoner når planverket ikke lenger gir tilstrekkelige svar?

Det enkle svaret er at de improviserer. Men improvisasjon beskriver først og fremst handlingen, ikke hvordan organisasjoner utvikler nye løsninger når etablerte rutiner og prosedyrer ikke strekker til.

I mange krisesituasjoner er det evnen til å utnytte eksisterende ressurser på nye måter som gjør organisasjoner handlekraftige. Når situasjonen endrer seg raskere enn kunnskapsgrunnlaget, må ansatte og ledere finne løsninger med utgangspunkt i tilgjengelig kompetanse, teknologi, infrastruktur og samarbeidsrelasjoner. I organisasjonsforskningen gir begrepet bricolage et språk for å forstå denne typen problemløsning under usikkerhet.

Bricolage viser til evnen til å skape nye løsninger ved å rekombinere ressursene man allerede har, fremfor å vente på optimale løsninger eller tilførsel av nye ressurser. Ressursene kan være materielle, som teknologi, lokaler og utstyr, men også immaterielle, som erfaring, lokalkunnskap, profesjonelt skjønn og etablerte nettverk. Bricolage handler derfor om mer enn spontan improvisasjon. Det beskriver en organisatorisk kapasitet til å håndtere uforutsette utfordringer.

Koronapandemien illustrerer dette tydelig. Da situasjonen utviklet seg raskere enn eksisterende planer kunne forutse, måtte kommuner og andre offentlige aktører finne løsninger med utgangspunkt i det de allerede hadde tilgjengelig. Frivillige organisasjoner ble integrert i kommunenes responsapparat, helsepersonell tok på seg nye roller, og digitale verktøy fikk nye bruksområder innen smittesporing, samhandling og tjenesteleveranse. Felles for disse løsningene var at de bygget på omdisponering og ny bruk av eksisterende ressurser snarere enn tilgang til nye.

Den samme dynamikken ser vi i møte med andre typer kriser. Under skogbranner, flom, langvarige strømbrudd eller cyberangrep må ressurser omdisponeres, nye aktører kobles inn og beslutninger tas før situasjonen er fullt kartlagt.

Bricolage er dermed ikke bare en nødløsning når planene kommer til kort. Det er en strategisk kapasitet som bygger bro mellom planlegging og handling, struktur og fleksibilitet, og som kan styrke offentlig sektors evne til å håndtere stadig mer komplekse og sammensatte kriser.

Tillit gjør tilpasning mulig

Dersom bricolage handler om å kombinere eksisterende ressurser på nye måter når etablerte løsninger ikke strekker til, oppstår et nytt spørsmål: Hva gjør organisasjoner i stand til å handle på denne måten?

Forskning peker på tillit som en sentral forutsetning for at kompetanse, erfaring og samarbeidsrelasjoner faktisk kan omsettes i handlekraft når situasjonen krever det.

Dette er særlig viktig i komplekse kriser, hvor beslutninger må tas raskt og på et ufullstendig kunnskapsgrunnlag. Ingen ansatt, eller leder kan ha full oversikt over alt som skjer samtidig og derfor er organisasjoner avhengig av medarbeidere som tar initiativ og tilpasser innsatsen til situasjonen.

Tillit er dermed en viktig forutsetning for bricolage. Når ledere stoler på medarbeidernes vurderinger, kan beslutninger tas nærmere der utfordringene oppstår. Når medarbeidere har tillit til hverandre, flyter informasjon og erfaringer raskere. Og når det finnes tillit mellom organisasjoner, blir det lettere å koordinere innsats og mobilisere ressurser på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Robust beredskap handler derfor ikke bare om planer, prosedyrer og kontroll, men også om organisasjoner som kombinerer tydelige rammer med rom for skjønn, læring og tilpasningsevne. For offentlig forvaltning innebærer dette at investeringer i teknologi, materiell og planverk må suppleres med investeringer i kompetanse, samarbeid og tillitsbasert ledelse.

Beredskap for en mer usikker verden

Hendelser som tidligere kunne betraktes som ekstraordinære, blir gradvis en del av det normale risikobildet. De siste årenes kriser har vist at samfunnet må utvikle organisasjoner som er i stand til å håndtere situasjoner som ikke fullt ut lar seg forutse. Bricolage synliggjør hvordan slik handleevne skapes, mens tillit bidrar til å forklare de relasjonelle forutsetningene for at denne kapasiteten kan utvikles og utøves.  Denne forståelsen av beredskap har lenge vært til stede i praksis, men har ofte fått mindre oppmerksomhet enn planverk, teknologi og formelle strukturer. I møte med stadig mer sammensatte og uforutsigbare kriser blir derfor kompetanse til å utøve skjønn, evne til læring på tvers av erfaringer og kapasitet til å tilpasse seg nye situasjoner viktige hjørnesteiner i samfunnets beredskap.

Referanser:

Ansell, C., & Boin, A. (2019). Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management. Administration & Society, 51(7), 1079–1112.

Boin, A., & Bynander, F. (2015). Explaining success and failure in crisis coordination. Geografiska Annaler: Series A, Physical Geography, 97(1), 123–135.

Boin, A., & Lagadec, P. (2000). Preparing for the future: Critical challenges in crisis management. Journal of Contingencies and Crisis Management, 8(4), 185–191.

Capano, G., & D'Angelo, A. (2026). Local responses to the threats of dramatic crises: Do institutional leaders make a difference, and if so, how? Disasters, 50(3), e70059.

Carstensen, M. B., Sørensen, E., & Torfing, J. (2023). Why we need bricoleurs to foster robust governance solutions in turbulent times. Public Administration, 101(1), 36–52.

Christensen, T., & Lægreid, P. (2020). Balancing governance capacity and legitimacy: How the Norwegian government handled the COVID-19 crisis as a high performer. Public Administration Review, 80(5), 774–779.

Duymedjian, R., & Rüling, C.-C. (2010). Towards a foundation of bricolage in organization and management theory. Organization Studies, 31(2), 133–151.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) (2025). Kommuneundersøkelsen 2025. DSB.

Hollis, S. (2024). Contingency, crises & disasters: Broadening the research agenda. Journal of contingencies and crisis management, 32(1).

Howlett, M., Capano, G., & Ramesh, M. (2018). Designing for robustness: Surprise, agility and improvisation in policy design. Policy & Society, 37(4), 405–421.

McAllister, D. J. (1995). Affect- and cognition-based trust as foundations for interpersonal cooperation in organizations. Academy of Management Journal, 38(1), 24–59.

Pina e Cunha, M., Vieira da Cunha, J., & Kamoche, K. (1999). Organizational improvisation: What, when, how and why. International Journal of Management Reviews, 1(3), 299–341.

Scordato, L. (2026). Public sector capabilities for resilience: Tensions between knowledge and action in crisis management (Doktoravhandling). Universitetet i Oslo.

Skjeflo, S., Børke, R. mfl. (2025). Hvor langt har norske kommuner kommet i klimatilpasningsarbeidet? CICERO Senter for klimaforskning og If Skadeforsikring.

Weick, K. E., & Sutcliffe, K. M. (2015). Managing the Unexpected: Sustained Performance in a Complex World (3. utg.). Wiley.