Politikk og styring innen forskning og høyere utdanning

av Lene Korseberg, NIFU

Det er stor politisk aktivitet innen forskning og høyere utdanning i Norge. Våren 2021 kom en rekke nye styrings- og strategidokumenter på feltet, inkludert ny UH-lov, stortingsmeldinger om styring og arbeidsrelevans samt utkast til ny strategi for rekruttering og karriere i høyere utdanning. Et gjennomgående trekk i alle dokumentene er at norske læresteder, gjennom både forskning og utdanning, bør bli bedre rustet til å møte fremtidige utfordringer. Dette er i tråd med de tre overordnede målsettingene for FoU-arbeidet spesifisert i Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028, hvor institusjonene skal styrke sin konkurransekraft og innovasjonsevne, møte store samfunnsutfordringer og utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet. Til grunn for slikt arbeid legges en bedre styring av institusjonene, å utdanne arbeidskraft som arbeidslivet etterspør og å gi fremtidens arbeidstakere de nødvendige verktøyene for å utvikle seg selv, sitt arbeidssted eller starte sin egen virksomhet.

Et fellestrekk for alle de styringsverktøyene som beskrives nedenfor, er at fokus er størst på utdanningsfeltet sammenlignet med resten av FoU-systemet. Dette innebærer også et økt fokus på UoH-institusjonene framfor instituttsektoren, selv om sistnevnte står for en betydelig del av FoU-aktiviteten i Norge. Dette har også blitt tydelig under koronapandemien, hvor tid og ressurser til forskningsaktivitet har blitt nedprioritert til fordel for undervisning (Solberg et al. 2021).

Ny lov om universiteter og høgskoler

27. mai 2021 ble ny lov om universiteter og høgskoler vedtatt av Stortinget. Den nye lovteksten var basert på en utredning gjort av Universitets- og høyskolelovutvalget (Auneutvalget, NOU 2020:3), hvis mandat var å foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av regelverket for universiteter og høgskoler, og regelverket for studentvelferd. I tråd med Aune-utvalgets anbefaling la den nye lovteksten opp til et enklere og mer oversiktlig regelverk, med en tydeligere styringsdialog mellom myndighetene og universiteter og høgskoler.

Utvalgets anbefalinger: bærekraft, to sensorer, blind sensur og endring i ledelsesmodeller

Auneutvalget kom med forslag til ny formålsparagraf for universiteter og høgskoler. I tillegg til å «frembringe og spre ny kunnskap», «bidra til et høyt kompetansenivå i samfunnet» og «utbre forståelse og respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og rettsstatens prinsipper», skulle institusjonene nå «bidra til en miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling» (NOU 2020:3, 103). Andre viktige endringer som Auneutvalget foreslo, var å innføre krav om to sensorer ved alle eksamener og prøver med karakterskalaen A-F, fjerning av kravet om blind sensur samt innføring av en tredje offisiell karakterskala (utmerket – bestått – ikke-bestått). Utvalget foreslo videre å fjerne hjemmelen til å gi tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn.

I tillegg til endringsforslagene som gikk på studentenes rettssikkerhet og virksomhetenes organisering og formål, ble de gjeldende bestemmelsene om midlertidighet og ansettelser foreslått videreført. Et viktig unntak var at utvalget foreslo å begrense postdoktorstillingen til én periode per forsker, som et virkemiddel til å begrense bruken av midlertidige ansettelser. Visse endringer ble også foreslått for ledelsesmodellen ved statlige institusjoner, inkludert at universiteter og høgskoler selv skal oppnevne to av de fire eksterne styremedlemmene, lik vekting mellom stemmene til faglige og administrativt ansatte under rektorvalg og krav om at alle universiteter og høgskoler nå skal ha ekstern styreleder oppnevnt av Kunnskapsdepartementet, også når de har valgt rektor.

Hvilke forslag fra Auneutvalget ble forkastet av regjeringen i den nye UH-loven?

Den nye UH-loven la til grunn de fleste av forslagene fremmet av Auneutvalget, med noen viktige unntak. Regjeringen valgte å beholde kravet om blind sensur ved eksamen samt lovparagrafen som forbyr seksuell trakassering («me too»-paragrafen), som Auneutvalget hadde foreslått å fjerne. Det samme gjaldt forslaget om en tredje karakterskala samt fjerning av hjemmelen til å gi tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn. Regjeringen gikk også bort fra forslagene om at institusjonene selv skal kunne utnevne eksterne styremedlemmer og at alle universiteter må ha ekstern styreleder. Sistnevnte hadde møtt motstand i deler av sektoren, og ble ikke inkludert i den nye lovteksten. 

Et annet punkt som ble foreslått av Auneutvalget, var lovfesting av lærestedenes ansvar for vern av akademisk frihet. Utvalget la til grunn at selv om akademisk ansattes rett til akademisk frihet allerede er lovfestet, er dette kun en «formell garanti for den akademiske friheten». I «gitte situasjoner er det likevel ingen reell beskyttelse», både på grunn av trenden vi ser i flere land med myndighetenes undergraving av demokratiet og kontroll av forsknings- og utdanningsinstitusjoner, og et mer polarisert debattklima, spesielt i sosiale medier (NOU 2020:3, 131). Dette forslaget ble tilsidesatt av regjeringen i deres forslag til ny UH-lov. I stedet ble det bestemt å nedsette et ekspertutvalg som skal «utrede lovreguleringen av akademisk frihet og ansvar».

Utkast til ny strategi for rekruttering og karriere i høyere utdanning

I tillegg valgte regjeringen å utsette beslutningen om å begrense åremålsperioden for postdoktorstillinger til én periode, til arbeidet med en ny strategi for rekruttering og karriere i høyere utdanning ble avsluttet. Strategi for forskerrekruttering og karriereutvikling ble lagt frem 23. september 2021, og har «som ambisjon å bidra til tydeligere og mer forutsigbare karriereløp for forskere tidlig i karrieren» (s. 4). Strategien identifiserer ulike rekrutterings- og karriereutfordringer for forskere, med forslag til tiltak. Den første utfordringen er at det er en kultur for midlertidighet ved lærestedene. Det skaper utfordringer for unge forskere så vel som langsiktig utvikling av fagmiljøer. Selv om regjeringen avviste Auneutvalgets anbefaling om å begrense postdoktorstillingen til én periode, oppfordrer den institusjonene til å bruke denne viderekvalifiseringsstillingen restriktivt. Postdoktorstillingen skal i all hovedsak være et åremål på 3–4 år, for å sikre postdoktorene reelle muligheter til å kvalifisere seg til en høyere stilling. Lærestedene bør benytte seg av andre stillingskategorier dersom det er reelt behov for midlertidig arbeidskraft. Utgangspunktet for strategien er at færre doktorer i fremtiden vil jobbe i universitets- og høgskolesektoren, mens flertallet skal jobbe i instituttsektoren, helseforetak eller arbeidslivet for øvrig. I lys av dette skal tilsettingsforskriftene revideres, herunder Forskrift om ansettelsesvilkår (vitenskapelige stillinger), Forskrift om ansettelse og opprykk og Forskrift om ansettelse på innstegsvilkår.

Andre utfordringer som strategien identifiserer, er en ubalanse i rekrutteringsgrunnlaget, utydelige roller, ansvar og ledelse i rekrutterings-, personal- og karrierepolitikken, samt utfordringer knyttet til evaluerings- og meritteringssystemene for vitenskapelig ansatte. Det er i tillegg manglende karriereveiledning inn og ut av akademia. Dette hindrer studenter i å begynne på et forskerløp, men også i å benytte seg av sin forskerkompetanse utenfor akademia. Strategien tar sikte på å øke studenters interesse for å ta forskerutdanning samt oppfordre arbeidslivet til å ansette doktorander.

Stortingsmeldinger om forskning og høyere utdanning

Den nye UH-loven, og føringene som blir lagt i den, må sees i sammenheng med annen styrings- og politikkutvikling på forskning- og utdanningsfeltet. Her er spesielt to stortingsmeldinger sentrale; Arbeidsrelevansmeldingen og Styringsmeldingen.

Arbeidsrelevansmeldingen: styrket samarbeid mellom høyere utdanning og arbeidsliv?

12. mars 2021 la regjeringen frem stortingsmeldingen Utdanning for omstilling – Økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning (Meld. St. 16 2020–2021). Utgangspunktet for meldingen var ønsket om at UoH-institusjonene og arbeidslivet burde samarbeide tettere for «å ruste samfunnet for en omstilling som vi visste måtte komme», spesielt i møte med demografiske endringer, digitalisering og klima- og miljøtrusler. Stortingsmeldingen legger opp til et bredere og mer systematisk samarbeid mellom universitets- og høgskolesektoren og arbeidslivet​ og mer praksis i undervisningen. For å nå disse målene, har regjeringen identifisert fire innsatsområder hvor det er behov for mobilisering når det gjelder målet om å styrke arbeidslivsrelevansen i høyere utdanning.

Først og fremst er det et ønske om at aktørene selv skal ta ansvar for å styrke samarbeidet seg imellom. En tettere kobling mellom arbeidslivet og universitets- og høgskolesektoren vil gi lærestedene bedre informasjon og forståelse for arbeidslivets behov og etterspørsel, og arbeidslivet kan få tilgang til ny og innovativ kompetanse. I tillegg må UoH-institusjoner legge til rette for en åpen og tilgjengelig høyere utdanning, som reflekterer en stadig mer mangfoldig studentpopulasjon. Dette innebærer et økt fokus på fleksible utdanningsformer og livslang læring, noe som blant annet kan gjøres gjennom å endre egenbetalingsforskriften slik at statlige institusjoner kan tilby flere utdanninger mot betaling.

Både det at fremtidens arbeidstaker får tilgang på relevant kompetanse, og at den kompetansen de tilegner seg vil være relevant for fremtidens arbeidsmarked, står sentralt i Arbeidsrelevansmeldingen. Spesielt viktig her er kompetanse innen innovasjon og entreprenørskap, med andre ord kunnskap og holdninger som gjør fremtidens arbeidstakere i stand til å utvikle seg selv, sitt arbeidssted eller å starte sin egen virksomhet. Det tredje innsatsområdet er studentaktive lærings- og undervisningsformer. Vi vet at studentaktiv læring har betydning for kandidatenes vurdering av utdanningens relevans for arbeidsmarkedet (Nesje et al. 2020) og at kun halvparten av studentene mener undervisningen er lagt opp for at de skal delta aktivt (NOKUT 2020). Til slutt oppfordrer meldingen til mer og bedre praksis​, for å fremme studentaktiv læring og tettere samarbeid med arbeidslivet.

Styringsmeldingen: bedre styring for lærestedenes faglige og strategiske utvikling?

19. mars 2021 la regjeringen frem stortingsmeldingen Styring av statlige universiteter og høyskoler (Meld. St. 19 2020 –2021). Den fremmet et ønske om å etablere et styringssystem som kan legge til rette for lærestedenes faglige og strategiske utvikling i større grad, med en styring som kan møte samfunnets nåværende og fremtidige behov for kapasitet og kompetanse. De siste 25 årene har det skjedd store endringer i UoH-sektoren, med et endret finansieringssystem, en styrket styringsdialog, fusjoner av flere universiteter og høgskoler og endringer og sammenslåinger av direktorater.

Styringsmeldingen klargjør forholdet mellom faglig frihet, institusjonenes selvstyre og den politiske styringen. Den la til grunn fire styringsprinsipper: (1) dialogbasert styring, hvor tiltak og prioriteringer settes i verk i samhandling med den enkelte institusjon; (2) differensiert styring, hvor ulike institusjoner styres mot felles nasjonale mål, men i tråd med den enkelte institusjons rolle, forutsetninger og utfordringer og på en måte som gir rom for lokal ledelse; (3) strategisk styring, hvor mål og resultatkrav skal tilpasses virksomhetenes egenart og risiko; og (4) kunnskapsbasert styring, hvor statistikkgrunnlaget for sektorens resultater videreutvikles og institusjonene holdes ansvarlig gjennom offentliggjøring av resultater, evalueringer og tilsyn. Sistnevnte innebærer at kravene til innrapportering av data om resultater i høyere utdanning til Database for statistikk om høyere utdanning (DBH) opprettholdes.

Mer konkret ønsker regjeringen å videreføre, men forenkle, prinsippet om mål- og resultatstyring. De nasjonale styringsparameterne skal fjernes, og styring skal nå skje ut fra overordnede nasjonale sektormål som fastsettes gjennom statsbudsjettet og er i samsvar med Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Utviklingsavtalene skal være det sentrale virkemiddelet for mer differensiert styring av sektoren. Gradsforskriften skal revideres slik at flere institusjoner får rett til å tilby psykologi, rettsvitenskap og teologi. I tillegg skal de rammeplanstyrte utdanningene bli mer overordnede.

I tråd med ønsket om å forenkle styringssystemet for høyere utdanning varslet regjeringen i Styringsmeldingen at de kom til å slå sammen flere virksomheter til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (DHK), med virkning fra 1. juli 2021. Bakgrunnen for en slik sammenslåing var at de ulike direktoratene hadde for mange overlappende oppgaver og ansvarsområder, spesielt NOKUT og Diku (Lyby et al. 2020). De digitale tjenesteleveransene til kunnskapssektoren er nå samordnet i det nye Tjenesteleveranseorganet. Dette omfatter de fleste av Units digitale tjenester, Uninett og deler av NSDs oppgaver. NOKUT vil bli rendyrket som tilsyns- og akkrediteringsorgan, og andre oppgaver er overført til det sammenslåtte direktoratet. Det forventes at den nye arbeidsdelingen fører til en mer sammenhengende kompetansepolitikk på tvers av universitets- og høgskolesektoren, og at det blir lettere for lærestedene å forholde seg til ett enkelt direktorat på feltet.

Ingen endring av finansieringssystemet ennå

Både Styringsmeldingen og Arbeidslivsrelevansmeldingen ble møtt med kritikk fra flere opposisjonspartier på Stortinget, blant annet fordi den ikke imøtekom deres krav om endringer i finansieringssystemet for universiteter og høgskoler. I dag finansieres norske UH-institusjoner gjennom en rammebevilgning. Den består av tre komponenter, hvorav de to siste er insentivbaserte: (1) langsiktig og strategisk bevilgning (basiskomponenten), (2) resultatbasert uttelling for resultater innenfor utdanning (utdanningskomponenten), og (3) uttelling for resultater innenfor forskning (forskningskomponenten). Denne finansieringsmodellen ble gjennomgått og videreført av en ekspertgruppe nedsatt av Kunnskapsministeren i 2014, med noen mindre endringer.

Det var stortingsflertallets ønske at en resultatindikator basert på arbeidslivsrelevans skulle inkluderes i finansieringssystemet, for på denne måten å belønne lærestedene dersom de prioriterer studieretninger arbeidslivet har behov for. Stortingsflertallet stilte også andre krav til et nytt finansieringssystem. Blant annet skal det lønne seg å prioritere opplegg for videreutdanning samt mindre og fleksible emner og moduler som kan kombineres med jobb og som arbeidslivet etterspør. På tross av Stortingets vedtak kom det imidlertid ikke forslag til konkrete endringer av finansieringssystemet i Styringsmeldingen. Den legger isteden opp til en helhetlig gjennomgang av hvordan finansieringen av universitets- og høgskolesektoren bedre kan ivareta politiske mål, sektoransvaret og bedre ressursutnyttelse. Dette inkluderer en vurdering av de eksisterende resultatbaserte indikatorene, økonomiske insentiver basert på blant annet relevant arbeid blant studentene etter endt studium, og de ulike finansieringskategoriene i høyere utdanning.

Diskusjonen om hvorvidt arbeidslivsrelevans burde inkluderes som en egen indikator i finansieringen av norske universiteter og høgskoler, må ses i lys av en mer generell debatt om hvordan forskning og høyere utdanning bør finansieres. Spesielt interessant er balansen mellom basiskomponenten og de resultatbaserte komponentene på den ene siden og forholdet mellom offentlig bevilgning og eksterne forskningsmidler på den andre. Spørsmålet om hvor stor andel av institusjonenes midler som skal konkurranseutsettes, og hvilke aktiviteter som skal premieres i en slik konkurranse, vil stå sentralt i arbeidet med å utarbeide et nytt finansieringssystem.

Koronapandemien og norsk universitets- og høgskolesektor

Alle de overnevnte styringsdokumentene ble utarbeidet i forkant og i løpet av koronapandemien som traff Norge og verden våren 2020. Koronatiltakene var både mer omfattende og mer langvarige enn mange trodde innledningsvis, og dette har også påvirket universitets- og høgskolesektoren i stor grad. NIFU har, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, gjennomført en undersøkelse av konsekvenser og håndtering av koronapandemien ved norske universiteter og høgskoler (Solberg et al. 2021). Studien viser at, til tross for en økning i antall avlagte studiepoeng og en historisk lav strykprosent, så har omstillingen kostet, både når det gjelder tid og kvalitet. Drøyt halvparten av forskerne sier at de brukte mindre tid på forskning, hvorav over 30 prosent brukte «mye mindre tid». Dette hatt gått ut over den tradisjonelle forskningsaktiviteten, men også formidling, søknadsskriving og nasjonalt og internasjonalt samarbeid. Samtidig som de faglig ansatte har brukt vesentlig mindre tid på forskning og mye mer på utdanning, så har to av tre studenter fått et redusert studietilbud. Den samme andelen studenter har i tillegg opplevd ensomhet, redusert motivasjon og problemer med å strukturere studiehverdagen.

Det er enda usikkert hvilke langvarige konsekvenser koronapandemien og de tilhørende tiltakene vil ha på FoU-arbeidet i tiden fremover. Det som derimot har blitt tydelig i denne perioden, er at lærestedene er mer tilpasningsdyktige i møte med store samfunnsutfordringer enn mange kanskje hadde trodd, men at dette ikke nødvendigvis fører til økt kvalitet og prioritering av FoU-arbeidet i sektoren.

Referanser

Kunnskapsdepartementet (2021): Strategi for forskerrekruttering og karriereutvikling (høringsutkast)

Innst. 517 L (2020–2021): Innstilling til Stortinget fra utdannings- og forskningskomiteen om Endringer i universitets- og høyskoleloven, utdanningsstøtteloven, fagskoleloven og yrkeskvalifikasjonsloven mv. (samleproposisjon)

Lyby, L., Huisman, J., Blaker, S., Danielsen, Å. og Waaler, J. (2020): Styring av universiteter og høyskoler i Norge: En undersøkelse av styringsinstrumenter og styringsaktører i UH-sektoren. NIFU-rapport 2020:25

Meld. St. 4 (2018 –2019): Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028

Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling – Økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning

Meld. St. 19 (2020 –2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler

Nesje, K., Skjelbred, S.E. og Madsen, A.Å. (2020) Styring av universiteter og høyskoler i Norge: En undersøkelse av styringsinstrumenter og styringsaktører i UH-sektoren. NIFU-rapport 2020:25

NOKUT (2021) Studiebarometeret 2020: Hovedtendenser. Rapport 1/2021

NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler

Solberg, E., Hovdhaugen, E. Gulbrandsen, G., Scordato, L., Svartefoss, S.M. og Eide, T. (2021): Et akademisk annerledesår. Konsekvenser og håndtering av koronapandemien ved norske universiteter og høgskoler. NIFU-rapport 2021:9

Universitets- og høyskoleloven (2005): Lov om universiteter og høyskoler (LOV-2005-04-01-15)