Utvinning av petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel har gitt Norge enorme inntekter siden produksjonen av olje startet på Ekofisk i 1971. Selv om olje fremdeles er det viktigste produktet, så kommer gass til å utgjøre en stadig større del av norsk petroleumsproduksjon i årene som kommer. Transporten av gass fra feltene til prosesseringsanleggene og videre til eksportmarkedene foregår gjennom rørledninger. Dette nettverket av rørledninger er en helt avgjørende innsatsfaktor for produksjon og salg av gass fra norsk sokkel. Det er derfor av stor samfunnsøkonomisk betydning at transportsystemet er organisert og utformet på en måte som ikke er til hinder for en maksimering av verdiskapningen fra gassressursene på norsk sokkel. Kostnadsstrukturen til transportsystemet for gass gjør imidlertid effektiv bruk av systemet til en krevende oppgave. Investeringskostnader utgjør det aller vesentligste av kostnadene, ikke ulikt kostnadsstrukturen i elektriske nett. Gjennom 2002 har aktørene på norsk sokkel sammen med norske myndigheter etablert et nytt regime for salg og transport av gass. Omtrent parallelt med dette vedtok EUs råd og Europaparlament den 26. juni 2003 et nytt gassmarkedsdirektiv; direktiv 2003/55/EC, om felles regler for det indre marked for naturgass. I tillegg fremla EU-kommisjonen den 10. desember 2003 et forslag angående prinsipper og retningslinjer når det gjelder adgangsvilkår for gasstransmisjonsnettet i det indre markedet. Denne artikkelen ser nærmere på hvordan Norges nye regime for regulering av gasstransport samsvarer med den retning EU synes å bevege seg på dette sentrale området for norsk gasspolitikk. I forlengelsen av dette vurderer vi hvorvidt Norge bør holde på sitt nåværende system, eller om prinsippene fra EUs foreslåtte system faktisk med fordel også kan benyttes for våre oppstrøms gassrørledninger.

EUs innflytelse på Norsk regulering
Gjennom EØS-avtalen har EUs direktiver til dels stor innvirkning på norske myndigheters gasspolitikk. EU retter gjennom sin konkurranselovgivning og liberalisering av tidligere regulerte næringer for eksempel stadig mer oppmerksomhet mot utøvelse av markedsmakt. Dette var en vesentlig årsak til oppløsingen av Gassforhandlingsutvalget (GFU) i 2002, EU aksepterte rett og slett ikke konstruksjonen. Det mest relevante EU-direktiv i denne sammenheng er utvilsomt gassmarkedsdirektiv I av 22, juni 1998. Dette direktivet etablerer felles regler for medlemslandenes regulering av overføring, distribusjon, forsyning og lagring av naturgass. Direktivet har blant annet regler om tredjeparts adgang til rørledningssystemene som omfattes av direktivet. Gassmarkedsdirektiv I er gjennomført i norsk rett i petroleumsloven, petroleumsforskriften, naturgassloven og naturgassforskriften. I forbindelse med innføringen av gassmarkedsdirektiv I var det langvarige diskusjoner mellom Norge og EU når det gjaldt reguleringen av rørledningsnettet oppstrøms (Nordsjøen). Norske myndigheter hevdet da at disse rørledningene måtte ses på som en del av produksjonssystemet og derfor måtte unntas fra direktivets bestemmelser angående distribusjonsnettet i EUs indre gassmarked. Norge oppnådde langt på vei gehør for dette synet og reguleringsprinsippene for tilgang til oppstrøms rørledninger ble ikke slått sammen med reguleringen av distribusjons- og transmisjonsnettet, men fikk sin egen paragraf i direktivet. Dette direktivet er imidlertid nå altså avløst av gassmarkedsdirektiv II. Det nye direktivet er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen, men Olje- og Energidepartementet (OED) uttaler i et rammenotat laget om gassmarkedsdirektiv II at de vil akseptere direktivet innlemmet i EØS-avtalen og gjennomføre det i norsk rett. OED konkluderer imidlertid forøvrig med at på oppstrømsområdet vil ikke direktivet medføre behov for endringer i reguleringen av det norske transportsystemet.

Det norske regimet
I løpet av 2002 etablerte aktørene på norsk sokkel sammen med norske myndigheter et nytt regime for salg og transport av gass. Ett av resultatene var sammenslåingen av eierskapet i ni gasstransportanlegg til ett interessentskap; Gassled. Samtidig ble Gassco etablert som nytt selskap for operatørfunksjonen i det vesentligste av transportsystemet. Med hensyn til den daglige drift ble det ikke lagt opp til noen dramatiske endringer fra de ordninger en har vært vant til i mange år. Det vil føre for langt å gå i detalj når det gjelder reguleringen av norsk gasstransport, men i korthet kan man si systemet i liten grad baserer seg på velkjente kriterier for økonomisk effektivitet. Det som i første rekke karakteriserer dagens organisering av gasstransporten er nemlig mangel på pris- og markedsmekanismer, samt at en ved tildeling av transportkapasitet foretar en diskriminering mellom gassprodusenter som sitter med eierandeler i Gassled og produsenter som ikke har slike eierandeler, såkalte tredjeparts aktører. Tildelingen av kapasitet er dermed ikke basert på betalingsvilje, men foregår i stedet ved en form for proratering der eierne i Gassled prioriteres. Selve transporttariffen består av en rekke ulike ledd der de viktigste bestemmes av OED og er fullstendig fri for markedsmekanismer. En annen svakhet ved dagens system knytter seg til de uklare insentivvirkninger som kan oppstå som følge av det betydelige innslag av vertikal integrasjon mellom eierskap til rørledningene og eierskap til gassen som transporteres gjennom dem.  En mer detaljert gjennomgang av og begrunnelse for disse synspunktene kan finnes i vår artikkel "Transportsystemet for naturgass" i Økonomisk Forum nr. 4/5 2004.

EUs regime
Når det gjelder EUs regulering av gasstransport er prinsippene for den altså å finne i gassmarkedsdirektiv II. I artikkel 18 i direktivet spesifiseres blant annet vilkårene for tredjepartsadgang til transmisjons- og distribusjonssystemet. Her er det spesielt interessant å merke seg følgende tekst: "Member states shall ensure the implementation of a system of third party access to the transmission and distribution system, and LNG facilities based on published tariffs, applicable to all eligible customers, including supply undertakings, and applied objectively and without discrimination between system users." Her finner vi altså en vesentlig kontrast til den norske reguleringen av oppstrømsrørledningene, der diskriminering mellom ulike brukere er sentralt. Vel så interessant som gassdirektiv II er imidlertid EU-kommisjonens nye forslag til adgangsvilkår for gasstransmisjonsnett (COM(2003) 741). Til tross for at dette bare er et forslag, signaliserer det tydelig hvilke prinsipper EU-kommisjonen ønsker at reguleringen av gasstransmisjonssystemet skal følge i fremtiden. I forslaget går EU-kommisjonen svært langt i retning av et markedsbasert system som minner om det systemet man benytter for transport av elektrisitet i det nordiske kraftmarkedet. I et rammenotat angående dette forslaget skriver OED at oppstrømsrørledninger er unntatt i Kommisjonens forslag og at det derfor antas at det ikke er behov for endringer i oppstrømsreguleringen som følge av dette.

Hva bør Norge gjøre?
Det er interessant å merke seg forskjellene mellom Norge og EU når det gjelder hvilke prinsipper man ønsker skal være gjeldende for reguleringen av gasstransport. Nå er vi selvsagt klar over at det er vesentlige forskjeller mellom Norges og EUs posisjon i markedet for naturgass. EU er mest opptatt av konsumentenes interesser mens Norge foreløpig bare ønsker å maksimere produsentoverskuddet. Dette vil kunne påvirke utgangspunktet for valg av regulering mellom Norge og EU. Norge vil i utangspunktet ønske å organisere gasstransporten på en måte som gir norsk gass markedsmakt og dermed mulighet til å bevare mest mulig av profitten i de delene av verdikjeden som Norge kontrollerer, dvs. produksjon og oppstrøms transport.  Norges muligheter til å profitere på å organisere sin gasstransport med dette for øyet betinger imidlertid at norsk gass faktisk har, eller har muligheter til å oppnå, markedsmakt i det europeiske gassmarkedet. I tillegg er man selvsagt underlagt konkurransepolitiske restriksjoner i forhold til hvordan man kan utnytte denne eventuelle markedsmakten. Mye tyder på at det er et slikt utgangspunkt man har lagt til grunn for dagens transportregime på norsk sokkel. Det er i alle fall en rekke vesentlige forskjeller i forhold til det forslaget som EU nå har kommet med for reguleringen av gasstransmisjon i EUs indre marked. Hvis det er slik at norske gasselgere ikke har, eller har mulighet til å oppnå, markedsmakt vil dagens norske reguleringsregime kunne innebære en taktikk der man "skyter seg selv i foten". Dersom en produsent som er en del av et frikonkurransemarked opptrer som om han har markedsmakt og holder tilbake produksjon fordi han forventer at dette vil gi en høyere produktpris vil dette føre til redusert profitt for denne produsenten. I den grad det europeiske gassmarkedet er et frikonkurransemarked vil det norske reguleringsregimet kunne innebære redusert profitt fra norsk gassalg fordi vi selger mindre gass enn vi kunne gjort, uten at dette gir oss en høyere gasspris. Dessuten kan det føre til redusert konkurranse blant gassprodusentene på norsk sokkel, med de negative konsekvensene dette kan ha for effektiviteten i norsk gassutvinning. I en slik situasjon vil det derfor kunne lønne seg for Norge å ta inn over seg prinsippene som ligger i det siste forslaget til EU, til tross for at man ikke nødvendigvis er rettslig sett bundet av disse EU-direktivene. Dette poenget aktualiseres ytterligere av den forventede utviklingen fra gassalg på langsiktige kontrakter til et mer kortsiktig gassmarket med fremvekst av spotmarkeder for gass. Jo mer EU lykkes i å liberalisere sitt gassmarked, jo mindre sannsynlig er det at norsk gass kan forventes å ha noen markedsmakt i dette markedet.