TIL INGEN NYTTE?: Hvis ingen bryr seg om denne programforskningen, hvorfor skal vi da bruke tid og ressurser på den? Bladet Forskning har spurt Tom Rådahl (t.v.), assisterende departementsråd i Arbeids- og inkluderingsdepartementet, og Aksel Hatland, forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring. (Foto: EVA BRÆND) Boken Hjernen er alene har skapt debatt. Norsk velferdsforskning sysselsetter en stor gruppe samfunnsforskere. For første gang blir denne forskningen satt i et kritisk søkelys. Flere liker ikke det som er blitt synlig.

– For mange i departementene er Forskningsrådets program en svart boks – de har liten oversikt over det som foregår der inne i mørket, skriver redaktørene Bjørn Richard Nuland, Bent Sofus Tranøy og Johan Christensen.

Forskningsrådet har selv bedt disse samfunnsforskerne se nærmere på innsatsen og nytten av Velferdsprogrammet, som de siste ti årene har vært det viktigste samfunnsvitenskapelige forskningsprogrammet i Norge. En av hovedkonklusjonene er at departementene sjelden gjør bruk av forskningsresultatene – i alle fall ikke direkte og slik at det kan etterspores.

Hvis ingen bryr seg om denne programforskningen, hvorfor skal vi da bruke tid og ressurser på den?

Bladet Forskning har spurt Tom Rådahl, assisterende departementsråd i Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Hans departement er den største bidragsyteren til Velferdsprogrammet, og Rådahl har de siste fire årene vært medlem av programstyret. Han sitter nå i programstyret for det nye forskningsprogrammet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM).

Vi har også spurt Aksel Hatland. Han er jurist og forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA). Hatland har vært forsker og koordinerende forskningsleder i Velferdsprogrammet, og har bidratt med et av kapitlene i boken Hjernen er alene. Nå i vår kommer han med en egen bok om forskning og politikk.

Bladet Forskning: Ifølge forfatterne av boken Hjernen er alene er det helt tilfeldig hvordan departementene bruker velferdsforskningen. Byråkratene har ingen felles rutiner for å hente inn resultatene og bruke dem. Dette er vel en oppsiktsvekkende konklusjon?

Rådahl: Dette er å slå inn åpne dører. At redaktørene trekker fram dette funnet, nemlig at det er en løs kobling mellom forskningen og departementene, er for meg det mest overraskende. Meningen med programforskningen er ikke at den skal være relevant for pågående prosjekter i departementet. Det ville bli usedvanlig ineffektivt hvis departementet skulle svare på en konkret problemstilling som er på den politiske dagsordenen, med å sette i gang et forskningsprogram, hvor resultatene kommer om fem år. Slikt er per definisjon umulig, og til slikt bruker vi andre FoU-virkemidler.

Hatland: Jeg er ikke så opptatt av at departementsfolk skal følge med på ulike programmer. Men jeg synes det er urovekkende hvis ikke departementet har folk som følger med på forskningsinnsatsen og kunnskapsutviklingen knyttet til de feltene de jobber med. Det bør man kunne forvente.

Rådahl: Man kan ikke forlange at en travel departementsansatt skal følge med på mer eller mindre tung, ufordøyd doktorgradsforskning på veldig spesifikke områder. Selvsagt er det et problem hvis departementsansatte ikke vet hvor forskningsfronten er på sitt område. Men det er ikke tilfellet, mener jeg. Dette har heller ikke forfatterne av boken vurdert nærmere.

Bladet Forskning: Likevel er det altså slått fast at dere i departementet ikke leser forskningen som kommer ut av programmene dere ber om og er med på å finansiere. Hva er da vitsen med denne forskningen?

Rådahl: Jeg mener at redaktørene av boken Hjernen er alene gjør en kardinalfeil ved at de ikke tar tak i premissene for programforskningen. Ja, redaktørene har rett i at programforskningen er løst knyttet til departementene. Men noe annet har heller ikke vært målet. Vi har flere måter å drive forsknings- og utviklingsarbeid på. Meningen med programforskningen er å sette i gang forskning som er langsiktig og kunnskapsoppbyggende. Det som er svært viktig for oss, er å få fram dyktige forskere og doktorgradsstudenter på velferdsområdet, fordi dette vil føre til at vi får bedre kunnskap. Hvis ikke departementene tar på seg oppgaven med å bygge opp langsiktig samfunnsforskning, er det ingen andre som gjør det.

Hatland: Alle oppdragsgivere er mest interessert i den forskningen de selv har bestilt direkte. Det vet vi fra systematiske undersøkelser. Selvfølgelig er det en ulempe, men akkurat her har den direkte oppdragbestilte forskningen et fortrinn. Den oppretter mye mer dialog mellom forskere og brukere. Sjansen for å bli brukt er større. Forskningen gjennom Forskningsrådet har andre fordeler, men det er en klar ulempe at avstand mellom forsker og bruker blir lang.

(Foto: EVA BRÆND)

Det er kolossal variasjon mellom departements­avdelingene i bruken av forskning.

Rådahl: Skillet mellom programforskningen og den forskningen vi bestiller direkte, er helt vesentlig. Vi etterspør to helt forskjellige ting. Programforskning bør være nytenkende, banebrytende. Veldig mye av det vi bestiller direkte fra forskerne, er egentlig ikke det jeg vil definere som forskning, men utredninger.

Hatland: Det er kolossal variasjon mellom departementsavdelingene i bruken av forskning. Noen bruker forskningen meget aktivt i politikkutformingen, andre ikke. Et eksempel er kontantstøtten, hvor forskningen på området har fått stor betydning. Det ble lagt fram en egen stortingsmelding som nesten bare var basert på forskningsresultater. På andre områder er det langt mellom den politiske dagsordenen og forskningen.

Rådahl: I boken kritiseres departementene for å være veldig forskjellige i bruken av forskning. Den slår fast at Barne- og likestillingsdepartementet bruker forskningen fra Velferdsprogrammet aktivt for konkrete problemstillinger. I motsetning til Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), som det hevdes er særlig løst koblet til forskningen. Men jeg mener det blir helt feil å si at HOD ikke bruker forskning, selv om ikke enkeltpersoner i departementet følger så nøye med på forskningen. HOD er kanskje det departementet som i størst grad bruker forskning. De har bygd opp systematiske kunnskapsoversikter på sitt område, blant annet gjennom Kunnskapssenteret for helsetjenesten.

Hatland: Det er på tide at man begynner å tenke slik på andre områder også. Travle forskningsbyråkrater og andre forskningsinteresserte bruker stadig mer tid på å holde seg oppdatert. Samler vi relevant kunnskap i systematiske kunnskapsbaser, kan det øke bruken av forskningen. Det ville kostet en del penger. Men det ville bli ressurssparende – også for forskerne, som ikke trenger å begynne på nytt hver gang.

Rådahl: Jeg mener at Forskningsrådet, enten via det nye velferdsforskningsprogrammet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM) eller et liknende program, bør få en slik kunnskapsdatabase på beina. For oss byråkrater er det viktig med «oversettelse» fra forskning til relevans. Vi trenger ikke nødvendigvis populærvitenskapelige framstillinger, men oversiktlige oppsummeringer av hva som for eksempel er skrevet om fattigdom i Norge og internasjonalt, slik at vi ikke behøver å google helt forfra når vi trenger kunnskapen.

Bladet Forskning: Når departementene ikke bruker programforskningen aktivt og direkte, kan det være fordi forskningen ikke oppleves som relevant nok?

Hatland: Departementer kommer ofte senere inn og identifiserer et problem enn det forskningen gjør. De opplever det som risikabelt å sette noe på dagsordenen, fordi man ofte er usikker på om det i det hele tatt blir noe problem. For forskere er det atskillig mindre risikabelt å peke på problemer, og noen ganger slår det til. Men norsk velferdsforskning er i hovedsak empirisk. Den er tilbakeskuende, ikke vendt fremover. Det er vanskelig å skape erfaringsbasert kunnskap om fremtiden. Når det er sagt, synes jeg godt at forskerne kunne blitt mer dristige til å drøfte policyimplikasjoner av sine funn. Altfor mange er tilbakeholdne med egne forslag. Men jeg tror det først og fremst er begreper og perspektiver som virker fornyende, ikke empiriske funn.

(Foto: ANDREAS B. JOHANSEN)

Meningen med programforskningen er ikke at den skal være relevant for pågående prosjekter i departementet.

Rådahl: I departementet savner vi at velferdsforskningen i programmene tar opp spørsmål på et litt høyere samfunnsnivå. Det er for mye smågruppeforskning og for lite forskning på de store linjene i velferdspolitikken. På noen viktige områder har velferdsforskerne nærmest vært helt fraværende, for eksempel innvandringspolitikk og pensjonsatferd. Derfor har vi hatt en diskusjon om hvordan man kan sikre helheten bedre. Det nye programmet VAM gir en slik mulighet. I den sammenheng blir det viktig å finne mekanismer som tvinger fram mer av den tverrfaglige, helhetlige tilnærmeningen som vi etterspør.

Hatland: Jeg er enig i at mye av velferdsforskningen, for eksempel på innvandringsområdet, er for mikroorientert, og at vi mangler forskning på blant annet innvandringsmønstre. Dette mener jeg er et område hvor det må til en mild styring fra Forskningsrådets side. Et av problemene er at forskning om velferdsspørsmål er dårlig organisatorisk forankret på universitetene. I dag er det stort sett bare de frittstående instituttene som arbeider med velferdsforskning. Mange andre land har velferdspolitikk – «social policy» – som universitetsfag. Norske universiteter burde utfordres på å diskutere disiplininndelingen. Den norske velferdsstaten er arbeidsplass for 450 000 mennesker. Enormt mange av dem som studerer på universitetene i dag, vil havne i et yrke i velferdsstaten. Men de lærer veldig lite om det ved universitetene. Det ville styrket faget og blitt en fordel også for instituttene å ha samarbeidsmiljøer ved universitetene.

Bladet Forskning: Hvor mye kan departementene blande seg inn i problemstillingene i forskningen, uten at det undergraver den faglige integriteten og uavhengigheten?

Hatland: Hvis et departement vet hva det skal ha og er veldig spesifikt, skal det ikke gå veien om Forskningsrådet og programmene. Da skal det kjøpe forskningen direkte. Forskningsrådets programmer bør ha handlingsrom og ikke bare være mekaniske iverksettere av departementets bestillinger.

Bladet Forskning: Hvor mye styres programforskningen i dag fra departementenes side?

Hatland: Noe av det spesielle med norsk forskning er sektorprinsippet, hvor hvert departement skal ha ansvar for kunnskapsoppbyggingen på sine ansvarsområder. Det blir mange budsjettmessige føringer på forskningen fra hvert enkelt departement. Men samtidig er det blitt mange samfunnsvitere i departementene. Det har ført til at det etterspørres veldig mye mer samfunnsvitenskap i Norge enn i andre land i Europa. Resultatet er at forskningen er omfattende, men med mange budsjettbindinger.

Rådahl: Når det gjelder programforskningen, så har vi tre måter å styre på. For det første gjennom den tematiske innretningen av programmene. Her har utviklingen de senere årene gått i retning av å gjøre det mer helhetlig og mindre sektorstyrende. Det nye programmet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM) er et resultat av det. Den andre måten å styre på er å øremerke bevilgningene. AID har systematisk bygd ned sine øremerkinger, altså vår mulighet for å styre, de siste årene. En tredje, mer indirekte måte å styre på, er gjennom å være veldig hard på programplaner, ultimatum i programstyrer osv. Jeg tror ingen mener departementene inntar en sånn posisjon. Men vi kan styre på alle disse måtene. Jeg tror likevel at utviklingen går mot mindre av denne formen for detaljstyring, og mer styring gjennom generelle overordnede krav til virkemiddelbruken gjennom Forskningsrådet. Ingenting i velferdsforskningsprogrammene tyder på at forskningen er overstyrt, og at vi får forskerne til å «sminke seg».

Hatland: Det er nå mye snakk om at departementene må «øke bestillerkompetansen». Det kan leses som at de ønsker å styre mer, gjennom mer spesifiserte bestillinger. Men når det gjelder oppfølgingen av forskningen, så hører jeg veldig lite konkret klaging fra forskerhold. Jeg tror ikke norske departementer herser mye med forskerne.

Bladet Forskning: Nettverk og relasjoner har stor betydning i koblingen mellom forskning og forvaltning, hevder redaktørene av boken. Når departementene behøver ny kunnskap, vender de seg nesten alltid til de forskerne og de miljøene de kjenner godt og stoler på. Er et slikt system preget av personlige tillitsforhold og nettverk legitimt?

Rådahl: Mange forskere ynder å lage et problem av dette. Jeg mener det er konspirasjonsteorier. Ja, det er rom for at jeg kan ringe Hatland den dagen det oppstår et problem som jeg vil ha hjelp til å finne et svar på. Da er det viktig for meg å vite hvilke forskere som er der ute, og hvem som kan det spesifikke feltet. Men jeg kan jo ikke ringe til en forsker og be om å få gjort et oppdrag uten videre. Det er stor oppmerksomhet i forvaltningen med hensyn til pengebruk og ettersporbarhet. Vi har et anbudsregelverk, vi har Riksrevisjonen osv. Det er ikke mulig å bare kjøpe forskningsresultater av en kamerat. Dette systemet gjør også at alle muligheter for fusk er svært begrensede.

Hatland: Det er bra at forskere og forvaltning i Norge snakker sammen. I mange land er ikke denne kommunikasjonen til stede. Ideelt skulle man ønske seg mer seminarpreg, hvor ulike perspektiver kunne brynes mot hverandre. Men det at man i departementene ringer til enkeltforskere som man mener har kunnskap på et område, det ser jeg hovedsakelig positivt på. En fare er at man bare er opptatt av å snakke med dem som er opptatt av relevans og ikke har så mye kunnskapsgrunnlag. Til tider har det vært et overforbruk av forskere som ikke kjenner sin egen begrensning. Men det er ingen tvil om at brukerkompetansen i departementene har økt betydelig, selv om den er svært ulikt fordelt. Likevel er det i dag ingen tvil om at alle viktige reformer må belegges med relevant forskning og deretter evalueres. Slik var det ikke i 70- og 80-årene.